22926-1 (Россия и НАТО: После бала)

Россия и НАТО: После бала

Натовская проблематика, обусловленная прежде всего расширением блока на восток, кажется, перестает быть головной болью для политической элиты и средств массовой информации России. В значительной мере это обусловлено тем, что встречи в верхах в Париже, Мадриде и Денвере (две из них с участием президента Б.Ельцина), если и не поставили точку в четырехлетнем противостоянии России с Западом, со странами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) по этому вопросу, то определенно перевели его на уровень более низкой интенсивности, где безальтернативное противоборство, как кажется, уступает место поискам взаимоприемлемых решений. Возникшая пауза позволяет более глубоко осмыслить те перемены, которые обозначились в отношениях России и НАТО (в более широком плане - Запада и стран ЦВЕ) в середине 1997 г.

В самом деле 9 июля в Мадриде сессия Совета НАТО на высшем уровне, несмотря на решительные возражения Москвы, удовлетворила заявку первых трех стран Центральной и Восточной Европы на вступление в альянс: его расширение на восток не только фактически, но и юридически предопределено (в декабре 1997 г. три страны - Венгрия, Польша, Чехия - по завершении переговоров подписали протоколы о вступлении, после чего последует длительная процедура их ратификации всеми 16 нынешними членами блока). Более того, по настоянию прежде всего Франции, было решено, что в 1999 г. к этим трем государствам присоединятся Румыния и Словения, а возможно и еще кто-то. Что же касается стран Прибалтики, то, хотя в документах сессии время их приема в альянс конкретно не определено, члены его сочли нужным еще раз подчеркнуть, что он остается открытым для присоединения и других государств, отвечающих общим для всех критериям.

Все эти решения и обозначенные планы на будущее не очень приятны российскому политическому истэблишменту, сделавшему все мыслимое и немыслимое для предотвращения продвижения НАТО на восток. Тем не менее Москва, видимо, мудро поняла, что махать кулаками после драки - дело безнадежное. К тому же в преддверии этого она получила два утешительных приза, которые, по мнению Запада, должны были смягчить предстоящий удар: на встрече в верхах в Париже 27 мая главами государств и правительств стран НАТО и России был подписан Основополагающий акт, определивший на перспективу сферы, нормы и механизмы их взаимоотношений. Тем самым было обозначено обширное поле для возможного стратегического партнерства России и НАТО. В Денвере (20-22 июня 1997 г.) на встрече в верхах семь наиболее развитых стран Запада предприняли попытку поднять международный статус приунывшей было России: она стала членом (хотя и усеченным) теперь уже "восьмерки", позднее ее приняли в Парижский клуб кредиторов и обещали принять (правда, который уже раз) во Всемирную торговую организацию. В принципе же она обрела все то, что можно было получить и без мобилизации общества на всемерную борьбу с расширением НАТО.

Многие западные эксперты считают Денвер сознательной уступкой Москве (хотя и не адекватной) за то, что должно было произойти в Мадриде. Так это или нет - зависит от точки зрения, но российское официальное политическое руководство утверждает: в вопросе расширения НАТО на восток оно достигло всего, чего можно было достичь в сложившейся ситуации. Наверное, это справедливо, если сбросить со счетов тот факт, что сама эта ситуация, для России крайне невыгодная, во многом явилась результатом недальновидности ее собственных политиков и экспертов. И не столько Париж или Денвер подвигли Москву в конечном счете разрядить ситуацию, сколько понимание, что она не способна предотвратить расширение НАТО без значительного ущерба для нее самой, а ее попытки представить свои национальные интересы в качестве ориентира внешнеполитической деятельности других суверенных государств вряд ли легитимны. Во всяком случае можно, как кажется, надеяться, что наиболее бесславная страничка в новейшей истории российской дипломатии перевернута.

Сегодня, когда проблема расширения не давит на российское общество своей безысходностью, когда истеричная пропаганда запугивания обывателя уступает место трезвому анализу, самое время попытаться понять и усвоить уроки этого четырехлетнего противоборства для дальнейшего поведения страны на мировой арене. А они, видимо, сводятся к следующему.

Во-первых, чтобы вновь не попасть в унизительное положение, России, ее политическому истэблишменту нужно научиться соизмерять свои намерения во внешнем мире с реальными ресурсами, которые страна в состоянии выделить на внешнеполитическую деятельность (без ущерба для внутренних потребностей).

Во-вторых, уяснить, что международные возможности государства определяются его реальным весом в мире (Россия занимает 14-е место по размерам ВВП), не тем, что мы думаем или говорим о себе, своей силе (понимаемой не только как военная мощь, но и как способность влиять на поведение других государств, на ход мировых событий), а тем, как нас, нашу силу воспринимают другие. Можно сколько угодно повторять, что "без России не может быть решена ни одна проблема в мире", но это утверждение так и останется на уровне декларации, если оно не будет подкреплено реальным потенциалом страны. В мире и даже в Европе можно насчитать десятки и сотни проблем, которые могут быть решены и решаются без участия России, натовская -лишь одна из них. Полезно вспомнить и собственный прошлый опыт: когда СССР (устами Сталина, как бы мы к нему ныне не относились), предупреждавший о недолговечности ядерной монополии США, взорвал в 1949 г. свою первую атомную бомбу, на американцев самое большое впечатление произвело не столько само это событие, сколько то, что Кремль не объявил о нем, как будто бы речь шла о каком-то ординарном факте (на деле изменившем всю конфигурацию сил в тогдашнем мире, превратившем СССР во вторую супердержаву). Вашингтон узнал о советской ядерной бомбе лишь из своих разведывательных источников. Российские же политики и эксперты в начале 90-х годов, выступая против расширения НАТО, сотрясали воздух угрозами, которые они никоим образом не могли реализовать. И об этом знали и они сами, и их оппоненты. А это дискредитировало не только угрозы, политиков, но и саму страну.

В-третьих, в международной практике полезно следовать известной истине: никогда не говори "никогда" ("мы никогда не допустим", "мы никогда не согласимся"). Традиционное советское "нет" любой западной инициативе, хотя и было контрпродуктивным для страны, не говоря уже о том, что раздражало международное сообщество нежеланием идти на компромисс, возможно, имело какой-то смысл, поскольку за ним маячила крупнейшая военная мощь в мире. Россия же в ее нынешнем предынфарктном состоянии, потерпев военное поражение в Чечне, вряд ли может позволить себе выдвигать ультимативные требования независимым государствам: это лишь приводит к результату, обратному ожидаемому. Ни одно уважающее себя государство не согласится с тем, что какое-то другое имеет право вето на его суверенные решения. Во всяком случае в данной ситуации безальтернативное российское "нет" сделало расширение НАТО на восток неизбежным.

В-четвертых, национальные интересы различных государств обычно неидентичны. Они могут быть противоположными, могут стыковаться или приспосабливаться друг к другу. Но трудно представить себе, что национальные интересы России (к тому же официально так и не озвученные) могут быть навязаны другому независимому государству в качестве их собственных -подобное возможно лишь в условиях абсолютной вассальной зависимости. Их могут уважать или игнорировать в зависимости от обстоятельств, среди которых не последнее место занимает то, что вы предлагаете другим и что ожидаете от них. И если Россия хочет, чтобы ее интересы на международной арене уважались и принимались в расчет другими государствами, то это возможно лишь в том случае, если она ведет себя адекватным образом по отношению к ним. Поскольку же Москва в системе своих внешнеполитических приоритетов отодвинула государства ЦВЕ на последнее место, поскольку она сама с великодержавным высокомерием не проявляет желания понять, почему эти страны намерены поступить таким, а не иным образом, то трудно ожидать от них, что они не ответят ей тем же.

В-пятых, нельзя смешивать внешнюю политику с идеологической кампанией, более того, выдавать желаемое за действительное. В ходе "многотрудной" борьбы против расширения НАТО многие российские политики, эксперты, журналисты предпочитали оперировать только теми фактами и мнениями, которые отвечали их собственному видению проблемы, совершенно игнорируя те из них, которые этому видению не соответствовали. В российской печати и на телевидении приводились мнения бывших престарелых госсекретарей (министров иностранных дел) и отставных генералов, которые давно уже не имеют никакого влияния на внешнюю политику своих стран, комментарии отдельных журналистов или экспертов, персональное видение проблемы которых выдавалось за общественное мнение Запада. Как в былые советские времена выдвигался "железный аргумент" относительно того, что правящие круги или администрации натовских (восточноевропейских) стран в отличие от нас не представляют мнение широких трудящихся масс. Поэтому результат венгерского референдума по вопросу о вступлении страны в альянс (85% участников голосования ответили "да") оказался для российских экспертов шокирующим. Значительная ставка делалась на расхождения в стане за ладных союзников по вопросу расширения НАТО (разногласия действительно имели место: наш лучший друг Клинтон предлагал включить в "первую волну" принимаемых три государства ЦВЕ, а наш еще более лучший друг Ширак - пять). Личные привязанности лидеров вряд ли могли встать над национальными интересами представляемых ими государств. Не меньшая ставка делалась и на финансовое бремя расширения, будто бы непомерное для Запада. Назывались цифры от 50 до 100 млрд. долл. (по последним оценкам -25-35 млрд. долл.), но забывали упомянуть, что эти возможные расходы надо разделить на 19 государств и на 10-15 лет, в течение которых они могут быть востребованы.

Эти уроки (поскольку Москва традиционно предпочитает учиться на собственных ошибках, игнорируя опыт других) особенно полезны в свете того, что российско-натовские отношения находятся в стадии переосмысления и становления. Они могут развиваться (в том числе и в желаемом для нас направлении) лишь на базе объективно существующих реалий, а не мифов и иллюзий. Более того, они могут строиться лишь на базе того позитива, который был достигнут в результате трудных российско-натовских дебатов.

Наиболее же знаменательным и позитивным достижением в нынешней ситуации несомненно является Основополагающий акт "Россия-НАТО", открывающий перед его участниками новые возможности и далекоидущие перспективы сотрудничества на ниве евроатлантической безопасности в интересах обеих сторон. Между тем интересы эти, смыкающиеся где-то в поднебесье, часто расходятся на земле. Поэтому, чтобы не испытывать новых разочарований, партнерам необходимо адекватно представлять, что Россия может ожидать от согласованного ими в Париже документа и чего ей ожидать не следует.

Прежде всего необходимо осознать, что Основополагающий акт не юридический, а политический документ. Это не договор, чего так хотела Россия, а политическое обязательство сторон, не больше; российский президент совершенно обоснованно сравнил его с Хельсинкским (Заключительным) актом, который также является не юридическим, а политическим обязательством.

Документ носит компромиссный характер. Это система взаимных уступок (а не чья-то победа), в ряде случаев - снижение планки политических обязательств, которые в результате этого сформулированы иногда слишком общо, что создает возможность их различной интерпретации сторонами (что уже и имеет место); это не недостаток, это реальность, с которой и России и НАТО придется иметь дело.

Основополагающий акт может работать лишь на основе консенсуса: фактически он дает право вето и той и другой стороне при рассмотрении вопросов, отнесенных к его компетенции; опять же это не недостаток, в известной мере, скорее достоинство, поскольку необходимость консенсуса будет объективно подталкивать обе стороны, если они заинтересованы в совместном решении, к взаимному уважению (учету) их национальных интересов, к их взаимной стыковке.

Наконец, акт объективно отражает заинтересованность как России, так и Запада в его функционировании: Россия в настоящий момент не может (и не хочет быть) в НАТО, поэтому ситуация не являться полным членом альянса и в то же время присутствовать в нем, пожалуй, наиболее устраивает ее; это устраивает и Запад, поскольку он еще не готов принять Россию в свои структуры, но в то же время не хотел бы терять взаимодействие с нею. Поэтому лишь чрезвычайные обстоятельства могут изменить эту обоюдную заинтересованность.

Поскольку Основополагающий акт отражает действительные интересы двух сторон, не всегда и не во всем совпадающие, поскольку он фактически основан на их компромиссе, постольку внутренне он неизбежно противоречив по своему содержанию. Фактически он состоит из двух частей, несущих различную, в известной мере даже в чем-то противоположную по своей значимости нагрузку.

В самом деле, в первой речь идет о взаимной безопасности, но главным образом о гарантиях безопасности России; в этом случае Москва объективно, независимо от декларируемых ею целей, продолжает видеть в НАТО прежде всего потенциального противника. Очевидно, что определенные гарантии необходимы той или иной стране лишь тогда, когда ожидается или не исключается нападение на нее извне (Канада не требует гарантий ненападения на нее США, поскольку это дружественные государства, исключающие возможность использования военной силы друг против друга). Во второй части Основополагающего акта "Россия-НАТО" речь идет о направлениях и механизмах их сотрудничества по широкому кругу проблем, и, следовательно, Россия объективно, вне зависимости от существующих (пусть и подспудно) или декларируемых опасений видит в НАТО надежного партнера по достижению общей цели обеспечения европейской безопасности.

Второе противоречие является зеркальным отображением первого. Действительно, с одной стороны, весь документ построен таким образом, что исходит из признания Россией расширения НАТО. Именно в связи с этим альянс дает ей определенные гарантии (хотя и в туманной форме): подтверждает готовность не размещать ядерное оружие, а также иностранные войска на территориях новых членов союза, не продвигать инфраструктуру блока к российским границам (это нетрудно сделать, поскольку у НАТО прямое соприкосновение с Россией минимально). В документе зафиксировано, что обе стороны согласились с тем, что любое государство само имеет право определять, с кем ему вступать или не вступать в союзы. С другой - Москва продолжает утверждать, что подписание ею документа не означает признания законности расширения или согласия с ним: более того, Россия официально заявила, что в случае дальнейшего расширения НАТО на постсоветское пространство (страны Прибалтики, Украина) она неизбежно дезавуирует подписанный в Париже документ.

Учитывая очерченные выше рамки, уже на этой стадии можно сделать прогноз наиболее общего характера. Он сводится к тому, что Основополагающий акт будет работать, станет фундаментом взаимодействия России и НАТО лишь постольку, поскольку он политически (в стратегическом плане) выгоден обеим сторонам и поскольку между ними будут сохраняться дружественные отношения. Он станет ничего не значащей декларацией, если отношения будут недружественными или политически невыгодны тому или другому партнеру. Это судьба всех политических документов (обязательств), основанных на взаимном компромиссе, но не закрепленных юридически. Наиболее разительный пример представляет собой Хельсинкский акт, который фактически не работал целое десятилетие после подписания (более того, брежневское руководство не чаяло, как от него избавиться). Можно вспомнить документ "Основы взаимоотношений между СССР и США", подписанный лидерами двух государств в 1972 г., в значительной мере девальвированный картеровской кампанией за права человека, размещением советских ракет SS-20, нацеленных на Западную Европу, советским вторжением в Афганистан. Политический характер документа, подписанного между Россией и НАТО, фактически делает реальным лишь одно обязательство' НАТО (Россия) обязуется вести себя хорошо по отношению к России (НАТО), если Россия (НАТО) будет хорошо вести себя по отношению к НАТО (России).