14482-1 (Становление правового государства в России: история и современность), страница 3

По некоторым данным, Михаил при избрании на царствование дал обещание не принимать решений без совета с Земским собором или Боярской думой. Но при его преемниках это обещание не выполнялось. Роль соборов и Думы постепенно была сведена на нет.

Самым выдающимся правовым актом допетровской эпохи было Соборное уложение Алексея Михайловича (1649 г.). В нем были собраны воедино действующие царские указы и боярские приговоры (Боярская дума принимала решения, не утверждавшиеся царем, их правовая значимость была ниже значимости царских указов), а также соответствующие статьи судебников. К составлению Уложения была привлечена большая группа образованных людей, работавших в приказах. Окончательный текст обсуждался Боярской думой, после чего его утвердили выборные люди (Земский собор). Две главы Уложения посвящались защите престижа царской власти.

Петровские реформы были попыткой соединить самодержавно-крепостническое государственное устройство с некоторыми достижениями Западной Европы в области развития правовой системы. Они сохраняли признание богоданности царской власти, но соединяли его с рационалистическим представлением о передаче людьми верховной власти монарху в целях самосохранения (царь — отец народа). Суть этих реформ выразил Феофан Прокопович: «Его величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответ дать не должен». Особенность петровского законодательства — ориентация на активное усвоение западного опыта, прежде всего установление четко определенного законом правового порядка, ограничивающего волю и произвол субъектов управления. Ведущим стал принцип законности, потеснивший господствовавшие до этого обычаи и традиции.

Для повышения качества законотворческой деятельности Петром I создается Правительствующий Сенат. Но разделения правовых актов на законы и указы еще не произошло. Царь издавал указы, указами же утверждал акты, являвшиеся по своему значению законами.

Екатерина II, имевшая обширную переписку с мыслителями эпохи Просвещения (Вольтером, Дидро и другими), первой задумалась о соотношении закона и воли государя. Осознание этого факта вызвало к жизни идею созыва представителей различных сословий для выработки проекта оптимального политического устройства страны. В 1767 г. была образована Уложенная комиссия — прообраз российского парламента.

В нее вошли представители (как правило, выборные) от дворянства, городов, правительственных учреждений, государственных крестьян, казачества, национальных групп, ведущих оседлый образ жизни, то есть от всего населения страны (за исключением духовенства, частновладельческих крестьян, кочевников и солдат, не занимавшихся пахотой). К сожалению, в условиях усиливающегося абсолютизма работа этой комиссии оказалась безрезультатной.

Лишь при внуке Екатерины II Александре I идея представительных учреждений парламентского типа нашла воплощение в проекте М. М. Сперанского о создании законодательного собрания — Государственной думы — из представителей, выбранных через посредство волостных, окружных и губернских дум, но проект не осуществился.

После расширения законодательных функций Сената (1802 г.) в области разработки царских указов был создан в 1810 г. Государственный совет, главной задачей которого стало рассмотрение законодательных актов. Четко определялись три вида таких актов: законы, уставы и учреждения. В статье III царского Манифеста, изданного по этому поводу, указывалось: «Никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения Державной Власти». Таким образом, впервые закон был выделен из всех правовых актов как возглавлявший их иерархию юридический документ.

Дальнейшим шагом в изменении взаимоотношений закона и указа стали реформы, проводимые Александром II. В пореформенную эпоху это новое соотношение выразилось в значительном возраста нии роли закона как основного источника права. Но законодательные органы европейского типа в России XIX в. так и не были созданы. Лишь в начале XX в. страна обрела свой парламент — Государственную думу.

Проверку на прочность не выдержала и дооктябрьская государственно-правовая структура: лишь только в обществе нарастала напряженность, самодержавная власть тут же покушалась на власть представительную в лице Думы. Вспомним обстоятельства разгона I и II Дум, в частности третьеиюньский переворот Столыпина (1907 г.), осуществленный с прямым нарушением даже самих основ самодержавного указного права, в частности октябрьского (1905 г.) Манифеста царя, согласно которому ни один закон не мог быть принят без согласия Думы. Ряд законов, в том числе об изменении избирательной системы, был принят именно помимо Думы. Аналогичные явления наблюдались и в период первой мировой войны, когда деятельность Думы была приостановлена. Фактическое прекращение царем думской деятельности осуществлялось всякий раз, как только Дума обнаруживала стремление перейти от позиции одобрения царских указов к их конструктивной критике.

Создание законодательного учреждения, чем-то походившего на западные парламенты, заложило первые предпосылки для возвышения роли закона в иерархии правовых актов. Конечно, о разделении властей, как говорилось в главе I, речь еще не шла. Но материальная база законотворчества в лице Государственной думы возникла. Если для монарха, органов исполнительной и судебной власти законотворческий процесс — это одно из направлений (отнюдь не главное) их деятельности, то парламентские институты как раз и создаются для осуществления и совершенствования законодательной работы.

Так как любой закон вступал в силу только с санкции царя (преодолеть царское вето Дума не могла), то западноевропейская традиция верховенства закона в правовом поле России еще не утвердилась, по-прежнему в нем господствовал указ. Но правовая мысль, опережая реальную практику, активно работала над определением положения закона в правовой системе. При этом российские теоретики-правоведы, следуя за своими европейскими и североамериканскими коллегами, отводили закону место основного источника права, на который должны ориентироваться все остальные правовые акты, в том числе и царские указы.

Передовая политическая мысль России стремилась преодолеть несоответствие российских представлений о законе западноевропейским идеям, рожденным эпохой Просвещения.

Все три общественно-политических направления, сложившихся в России в XIX в. (консервативно-охранительное, либеральное и революционно-демократическое), исходили из признания объективного характера закона в отличие от указа, отражавшего субъективную волю правителя (или правящего органа). Н. М. Карамзин (консерватор) считал, что законы вырастают из обычая, приобретая в правовой форме абсолютный характер. «Сила власти — царю, сила мнения — народу», — такой была позиция представителей либерального направления, ратовавших за создание влиятельных законодательных органов, которые хотя бы частично реализовывали идею разделения властей. При этом славянофилы оказывали предпочтение традиционным российским формам законодательства (Земские соборы, Боярские думы, вечевое и земское самоуправление), а западники (Т. Н. Грановский, К. Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин и другие) отстаивали формы, присущие западному парламентаризму.

Ряд конституционных проектов, в том числе и подготовленных при участии отдельных представителей разных общественно-политических направлений, носили половинчатый характер. Среди них конституция, написанная еще в XVIII в, Н. И. Паниным совместно с Д. И. Фонвизиным (она предлагала передать законодательную власть Верховному Сенату, состоящему из выборных представителей дворянства и лиц, назначаемых царем), конституционная хартия Н. Н. Новосильцева (1820 г.), конституционные проекты П. А. Валуева (1863 и 1866 гг.), основанный на них проект М. Т. Лорис-Меликова, одобренный Александром II за несколько дней до гибели (он предусматривал создание представительного органа, часть членов которого назначалась, а часть избиралась для обсуждения проектов законов). Все эти проекты в конечном счете отвергались. Даже предложение выдающегося дипломата Н. П. Игнатьева о созыве Земского собора вызвало такой отпор со стороны правящей верхушки, что Александр III вынужден был отправить в отставку царедворца с поста министра внутренних дел.

Естественно, что идеи представителей революционно-демократического направления искоренялись самым беспощадным образом. А. Н. Радищев разделял положение Ж.-Ж. Руссо о том, что издавать законы призван народ. Причем, если Руссо сравнивал законы с костылями, которые позволяют передвигаться старику, в молодости (т. е. в «золотой век» древности) прекрасно обходившемуся без них, то Радищев считал стремление человека жить в обществе и быть связанным с ним естественным. Закон трактовался им как средство достижения свободы человека, чей разумно понятый интерес совпадает с общественным интересом, отраженным в законе.

Идеи Радищева получили развитие в программных документах декабристов. Конституция Н. М. Муравьева предусматривала ограничение царской власти созданием высшего законодательного органа — двухпалатного Народного вече. «Русская Правда» П. И. Пестеля утверждала идею республиканского устройства, при котором все правительственные акты принимаются с ведома народа и при совете с ним. С этого момента борьба за республику стала основным критерием принадлежности того или иного деятеля к революционно-демократическому направлению.

Царская власть жестоко расправлялась со сторонниками республики. Даже вынужденная пойти на уступки народу в условиях начавшейся революции 1905 г., она отстаивала идею самодержавной монархии.

В Манифесте от 17 октября 1905 г. устанавливалось «как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы». Это был огромный прорыв на пути превращения России в демократическое государство. Но сразу же последовали и оговорки. В феврале 1906 г. царь наделил не избираемый Государственный совет законодательными функциями, превратив его в высшую законодательную палату с правом наложения вето на решения Думы.

Кроме того, согласно статье 87 «Основных законов Российской Империи» царь имел право единолично издавать законы в перерывах между сессиями Думы, внося их потом на утверждение законодательного органа. Дума не могла изменить «Основные законы», которые разрешали императору распускать Думу своим указом. Таким образом, указное право и в этом случае оказалось поставленным над законом.

В начале XX в. указы продолжали издаваться, но уже в сравнительно ограничительном виде, то есть их действие было направлено на проведение сугубо конкретных правовых акций или преобразований. Разработка же фундаментальных правовых актов осуществлялась в виде подготовки законов. Именно закон, а не указ становится основным регулятором поведения всех граждан, а не отдельных сословий. Закон и указ как бы меняются местами.

Закон, а не указ становится основным правовым регулятором и всей экономики страны. Соответственно, правовая регламентация хозяйственной жизни перемещается от одного лица — царя, как это было на протяжении XVII—XIX вв., к трем лицам — Госдуме, Госсовету, царю, то есть усложняется структура самого института законодателя, становится более гибкой, учитывающей значительно более широкие интересы и представительство общественных слоев.

Начавшаяся в августе 1914 г. первая мировая война фактически прервала благотворный процесс делегирования закону основных полномочий законотворчества. Чрезвычайные обстоятельства, продиктованные военным временем, и растущая строптивость депутатов Госдумы как реакция на неспособность самодержавия к адекватному ситуации правовому поведению привели к фактическому распаду триединой структуры института законодательства. Дума была отстранена царем от принятия важнейших правовых решении, а в феврале 1917 г. и вовсе распущена. Бездействовал и Госсовет. Последствия этого известны — февральская революция 1917 г. и уход с политической арены династии Романовых.

Однако с отстранением от власти творца указного права его традиции не прекратились. Они нашли свое отражение сначала в правовых актах Временного правительства, ставших с февраля по октябрь 1917 года главным источником так называемого революционного права, а затем в декретах Советской власти.

Для Временного правительства было характерно стремление сохранить дореволюционную правовую традицию и юридическую практику.

Июльские события и корниловский путч, приведшие к стремительной большевизации Советов, выступавших мощным конкурентом Временного правительства, сперва дезориентировали Временное правительство, а затем и окончательно лишили его властной дееспособности.

Октябрьская революция, победившая под флагом слома старой государственной машины, ликвидировала сам принцип разделения властей. Руководствуясь противоположным принципом соединения в одном органе законодательной и исполнительной властей (как в Конвенте времен Французской революции), то есть признанием того, что закон должны проводить в жизнь те, кто его принимает, большевики, проведя по разработанному Временным правительством положению выборы в Учредительное собрание, тут же распустили его, убедившись, что в нем верх взяли противостоящие им политические силы. Таким образом, закону была предпочтена так называемая революционная целесообразность, которая на практике, особенно на местном уровне, зачастую оборачивалась произволом.

Вынужденная отбиваться от многочисленных внутренних и внешних врагов Советская власть в качестве главного источника права избрала не закон, а декрет, то есть все тот же приснопамятный указ. То, что в отличие от царских указов декрет выступал в виде коллективной формы правотворчества (Совнаркома, ЦК или Политбюро), сути дела не меняло. Декрет широко использовался в практике работы Временного правительства, всех без исключения правительств, возникавших на территории страны во время гражданской войны и в первые годы восстановительного периода. А если уж говорить о первооткрывателях декрета, то ими являются законодатели периода Французской революции 1789 г.

После разгона Учредительного собрания единственным высшим органом власти в стране стал Всероссийский съезд Советов. Этот орган под разными редакциями названия в качестве высшего властного органа просуществовал в СССР до декабря 1991 г., когда в результате Беловежских соглашений между тогдашним руководством Российской Федерации, Украины и Белоруссии был ликвидирован Советский Союз, а в России — до декабря 1993 г., когда после расстрела российского парламента была принята новая Конституция Российской Федерации. В перерывах между сессиями Всероссийского съезда Советов высшим органом власти был Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Съезд избирал правительство — Совет Народных Комиссаров (СНК).

На основе этого правосознания были приняты Конституция РСФСР 1918 г., ряд кодексов об актах гражданского состояния, о труде, брачном, семейном и опекунском праве, руководящие начала по уголовному праву и др.

В годы гражданской войны нарождавшаяся новая законность была существенно ограничена. Роль права сплошь и рядом сводилась на нет. Массовые репрессии, внесудебная расправа стали обычным явлением как у «белых», так и у «красных». Лишь с окончанием гражданской войны по инициативе В. И. Ленина началось восстановление законности.