Диссертация (Влияние политической элиты на трансформации государственных институтов современной России), страница 8

Прежде всего, мыутверждаем, что неформальная институционализация разворачиваетсяв двух аспектах. С одной стороны, мы допускаем изменение смысла,роли и функций института без значительных изменений в «букве»закона. Эта возможность с большей вероятностью реализуется врамках тех институтов, чьи формализованные элементы чрезмерно46наполнены «бланкетными» и отсылочными нормами.

Одним изпримеров этой стратегии может стать определённый период вдеятельности Администрации Президента РФ, анализ трансформациикоторой проведён во второй главе диссертации. С другой стороны,трансформация института может быть реализована и с помощьюполнойформализацииновыхправилегофункционирования,закреплённых в нормативно-правовых актах, регулирующих егоработу. Именно этот вариант стратегии с большей частотойреализуетсяполитическойэлитойотносительноинститутовгосударственной власти в последние полтора десятилетия.

Вчастности,примеромможетслужитьизменениеРегламентаГосударственной Думы ФС РФ, также анализируемое во второй главедиссертационного исследования.Важнымэлементомреконцептуализациинеформальнойинституционализации является вопрос о сущности этого процесса,рассматриваемый в категориях «эффекта колеи» или обратной емупозиции о роли стратегии представителей элиты в отношенииинститутов государственной власти. Первый вариант объяснительнойлогики позволяет нам трактовать изменения, произошедшие вроссийских институтах законодательной власти, как результатреализацииспецифическогоинституциональногодизайна,заложенного принятой в 1993 г. Конституцией.

В этом случаеисследуемые трансформационные процессы являются естественнымследствием рациональной политики выживания в президентско парламентской институциональной системе. В частности, эта логикапрослеживается в классической работе М. Шугарта и Дж. Кэрри[Shugart, Carey, 1992]. В определённой степени эту логику продолжаетМ.

Краснов [Краснов, 2014: С. 3-11].47Однако в контексте данного диссертационного исследованияпредлагается дополнение этой логики. Действительно, спецификаинституционального дизайна является одной из наиболее важныххарактеристик при исследовании институциональных трансформаций.Однако признавая важность не просто изучения института per se, но итого, как он реально работает и развивается, мы приходим к идее овариативности субстанций, наполняющих «серые» зоны конкретногоинститута.

Говоря несколько конкретнее, мы утверждаем, чтокачество института зависит не только (а иногда – и не столько) оттого, насколько он формализован, как вписывается в общуюинституциональную структуру, но и от того, кто его наполняет,какими мотивами руководствуется, что с этим институтом делает ивстречает ли на этом пути препятствия.Кроме того, принципиальным является вопрос об оценке самогофакта наличия в рамках институтов т.н. «серых» зон, под которымимыпонимаемфункционированиякомплексконкретногонеформализованныхинститута.Кромевариацийобъективнойневозможности формализовать все формы и элементы реальногопроцесса функционирования института (к которой, в частности, всвоих исследованиях обращались Дж.

Лэйн и С. Эрссон [Lane, Ersson,2000]), к таким зонам могут быть отнесены «бланкетные» иотсылочныенормы,атакжедискреционныеполномочия,предполагающие значительную свободу для правоприменительнойпрактики. Таким образом, целый ряд параметров оказывает влияниена то, каким образом будет осуществляться функционирование тогоили иного института в рамках «серой зоны» и насколько в этомпроцессе будут учитывать конъюнктурные и стратегические интересывето-игроков, способных оказывать влияние на институциональнуюсистему.48Отдельнойпроблемойявляетсяспецификасубстанций,наполняющих эти «серые» зоны. И в этом смысле понимание сутинеформальной институционализации в рамках данного исследованияневозможно без уточнения контекста этого процесса в современнойРоссии.

«Первая часть нашей идеи связана с особенностямиконфигурации российского политического поля, игрок на которомтолько один – специфическая политико-административная элита. Этуситуацию мы пониманием как доминирование группы назначенных иадминистративныхпубличныхлицнаполитическомполеирасширение сферы административного влияния на все формыполитической деятельности» [Абелинскайте, 2015] за счёт двухвзаимосвязанный механизмов.Первый из таких механизмов предполагает включённостьключевыхпредставителейгосударственногополитическойуправленияиэлитыотсутствиевсистемутаковыхвнеадминистративной системы. Эта идея непосредственно связана соговоренным в первой части текущего главы диссертационногоисследования ограничением.

При этом не утверждается отсутствиеакторов, заинтересованных во влиянии на принятие тех или иныхполитических решений, но выдвигается тезис о сращивании группподобных заинтересованных акторов и игроков внутри системыпринятияполитико-административныхрешений,выступающихмонопольными вето-игроками в политическом и управленческомпроцессе.Второй механизм подразумевает расширение влияния политикоадминистративного класса в экономической сфере через особуюкатегориюглавкомпанийсгосударственнымучастием,принадлежащим к элитной группе в силу профессиональногобэкграунда и личных отношений (среди таких глав компаний И.И.49Сечин и А.Б. Миллер).

Кроме того, это означает «вытеснение изпроцесса принятия решений других социальных и политическихакторов (политическая оппозиция, независимый бизнес, группыинтересов, структуры гражданского общества) и захват игроками,обладающими монополией на доступ к ресурсам принятия политикоуправленческих решений, всего политического поля.Подобная монополия в политическом пространстве была быкрайне недолговечной без непременного условия выстраиванияпоистине самовоспроизводящейся системы взаимосообщающихсягрупп ресурсов: от медийного до законодательного, который, понашемумнению,являетсяключевымименнопотому,чтообеспечивает реализацию и воспроизводство практик, формируемых вдругих властных институциях» [Абелинскайте, 2015].

Консолидациюрычаговгосударственногоуправленияврукахузкогокругапредставителей политической элиты мы трактуем как особыймеханизмнаращиванияадминистративногоресурсаизлоупотребления им. В этом отношении особенно важным являетсямеханизмтрансформацииинституциональнойсистемысиспользованием её собственных возможностей и вероятных дефектов.Будучинеотъемлемыматрибутомлюбогонаходящийсяпод«административныйресурс,управлениемзанимающихлиц,государства,контролемгосударственныеидолжности,используется и применяется различными способами и в различныхцелях» [Нисневич, 2009: С. 3].

Если для демократий характерно«использование административного ресурса в целях, отражающихобщественные, публичные интересы» [Мониторинг злоупотребленийадминистративным ресурсом в ходе федеральной кампании повыборам в Государственную Думу Российской Федерации в декабре2003], то иные вариации политических режимов предполагают50широкую практику злоупотребления административными ресурсамигосударственной власти.

В данном случае предлагается пониматьконсолидациюиспецифическиемеханизмыиспользованияадминистративного ресурса в современной России как способдостижениярядацелей,преследуемыхполитическойэлитой,ключевой из которых предстаёт цель удержания и сохраненияпрежнего объёма власти, а также его увеличения за счёт установленияконтроля над процессами, протекающими в рамках политическогополя.«Логика существования такой системы неизбежно предъявляетособые требования к институциональному дизайну политическогопространства. Тенденции реализации этих требований мы предлагаемзафиксировать в понятии неформальной институционализации.

Вданном диссертационном исследовании предполагается, что пониматьэтот процесс лишь как приведение формальных норм (институтов) всоответствие с неформальными практиками, распространённымисреди представителей элиты, было бы несколько некорректным.Ключевым пунктом логики исследования является идея о том, чтовластные институты в современной России претерпевают искажениевследствие присваивания им желаемых функций» [Абелинскайте,2015],аособыммеханизмомтакихискаженийявляетсяихформализация. В ряде случаев искажённая норма закрепляетсяформально в виде нормативно-правового акта. Более того, процессэтот протекает эндогенно, то есть институт испытывает влияниеакторов, уже включённых в систему его функционирования.Вопределённойстепенимыпонимаемнеформальнуюинституционализацию как явление, близкое по смыслу с терминами«извращение» и «перерождение», под которыми Я.

Кузьминов, В.Радаев и их соавторы подразумевали «случаи, … когда [институты]51видоизменяются таким образом, что результаты применения новойформальной нормы оказываются далеки, даже противоположныжелаемым, для достижения которых норма вводилась» [Кузьминов,Радаев, Яковлев, Ясин, 2005: C. 6].Очевидно, что подобные процессы не могут быть частьюполитического процесса, характерного только для современнойРоссии.Однако,мыполагаем,чтовероятноесравнительноеисследование, не являющееся частью данной диссертации, могло быподтвердить тезис о значительной роли факторов (наиболее важнымиизкоторыхмыполагаемсуществованиесистемывнешнегогражданского контроля, осуществляемого структурами гражданскогообщества),сдерживающихподобныедействияпредставителейполитической элиты.Итогом этих трансформационных процессов во властныхинститутах становится ситуация волатильности институтов, котораяособым образом характеризует качество институтов, акцентируявниманиенаихгибкости,неустойчивости,податливостипоотношению к акторам, мотивированными на их изменение илиискажение.Традиционно используемый в экономической науке этот терминпри применении к анализу политических процессов являетсяпотенциально дискуссионным.