Диссертация (Влияние политики федерального центра на трансформацию региональных политических режимов в России), страница 10

ЦЕНТР И РЕГИОНЫ РОССИИ В СИСТЕМЕПОЛИТИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙЭволюция отношений федерального центра и регионов: от2.1стихийной децентрализации к рецентрализацииХарактерной особенностью российской политики в новейший периодявляетсявысокаяполитическихстепеньинститутовинтенсивностиипреобразованийконфигурацийакторов,восновныхтомчислерегиональных. В целях выявления причин и следствий таких изменений вданном параграфе предполагается изучение основных предпосылок, задач иэтапов политики рецентрализации в России в 2000-е гг.Краткое рассмотрение эволюции взаимоотношений Центра и регионовв 90-е гг.

позволит проанализировать логику последующих реформ, а такжевыявить возможные “тропы зависимости”. В данной связи целесообразнорассматривать политику децентрализации сквозь призму характерных этапов[Туровский, 2007: 227-261]:- 1991-1995 гг. - модель территориального асимметричного баланса;- 1996-2000гг.-российскийвариантмоделиамериканскогофедерализма.Характеристикапервогоэтапаотражаетпревалированиеврегиональной политике практик, являющихся своеобразным “наследием”СССР:контрольпосредствомпрезидентскихуказов,назначениерегиональных глав и полномочных представителей. Это релевантно вотношении регионов-средняков (в экономическом, этнокультурном игеографическом плане), в то время как национальные республики СеверногоКавказа, Поволжья и южной Сибири демонстрируют значительный уровеньавтономии.Период с 1991 по 1993 гг. характеризуется максимальной степеньюнеопределенности, поэтому логичным является позиция отечественных52исследователей о модели с “открытым финалом”, что позволяет говорить оминимальной возможности единого “пути” региональных режимов [Гельман,1998: 103].

Согласно Конституции 1993 г, в России имеется два уровнявласти: как федеральный, так и региональный, при этом местноесамоуправление не входит в систему госвласти и устанавливается регионамисамостоятельно, согласно конституционным основам.В рамках Основного закона РФ также определены общие принципыорганизации институтов государственной власти для регионов:- верховенство федеральных законов;- следование системе разделения властей;- разграничение предметов ведения и полномочий между федерациейи субъектами.Следовательно, строение регионального уровня власти в начале 1990-х.гг. предстояло определить самим субъектам РФ, что указывает на мощныйимпульс к диверсификации региональных политических режимов.Вподавляющем большинстве случаев региональные системы дублировалифедеральную по таким параметрам как: доминирование исполнительнойвласти, глава которой подписывает и обнародует законы, обладает правомветопоотношениюкпринимаемымлегислатуройзаконопроектам,формирует правительство и пр.

В итоге значительное количество мерфедерального центра, которые в период 1991-1993 гг. работали в его пользу,в последующий этап следует рассматривать как препятствие на путипостроения федеративных отношений. Это такие меры как [Вартумян, 2005:68]:- отказ от срочных выборов губернаторов в РСФСР, следствием чегостало устранение политической конкуренции;- уменьшение состава законодательных (представительных) органоврегиона;- на постоянной основе могли работать не более 40% депутатов,следствием чего стало неравенство их статусов и ресурсов;53- введение мажоритарной избирательной системы в регионах, какфактор ослабления партийной системы.Политическая и экономическая слабость Центра определила стратегиюснижения собственных издержек за счет выстраивания институциональнойструктуры (параллельной формально закрепленным в Конституции) в виде«системы персонифицированных обменов» [Панов, 2006].

Начало данномупроцессу было положено еще на первом этапе децентрализации, а в 1994 г.институционализация «торга» (как одного из типов «обменов») началаоформляться в виде подписания двусторонних соглашений (первое - сТатарстаном). Другими словами, период основного «торга» приходится не насередину, а на начало 1990-х гг. Двусторонние соглашения стали публичнымотражением непубличных практик и их формальным закреплением [Солник,1995; Stoner-Weiss, 2004].ИнституционализацияперсонифицированныхобменоввРоссиипозволила Центру в 1990-е гг. снизить собственные издержки по контролю иуправлению региональными процессами, но избавиться от информационнойасимметрии не удалось.

Выгоды получала, в том числе, и региональнаявласть, закрепляя за собой управление собственными бюджетами иопределяя «правила игры» с группами интересов в своем регионе.В научной литературе можно найти не один аргумент в пользу«интерактивного», договорного подхода при выстраивании федеративныхотношений.

Ряд зарубежных и отечественных авторов считают системудоговоров основой подлинного федерализма [Панкевич, 2008; Riker, 1964].Однако своеобразным препятствием выстраивания гармоничной, а, главное,эффективной формы отношений «центр-регионы» стал гипертрофированныйхарактер персонификации на фоне слабо развитого межрегиональногосотрудничества.асимметрии,Этозакрепилоспособствовалонарастаниестановлениюсоциально-экономическоймоноцентричныхлибостремящихся к моноцентризму режимов в большинстве регионов России.Кроме того, система договорного федерализма предполагает публичный54характер взаимодействия представителей федерального и региональногоуровней.

В случае же российских практик 1990-х гг. налицо преобладаниенепубличных интеракций.Институт персонифицированных обменов стал причиной отсутствияунификации центр-региональных интеракций. На уровне стратегий и практиксо стороны Центра преобладали «уступки и лавирования, результатом чегостала партикулярная система отношений с распределением привилегий итрансфертов за лояльность или в расчете на будущую лояльность»[Смирнягин, 2010: 50].

Этот фактор, как мы увидим позже, сохранит своевлияние и в течение 2000-х гг. и предопределит ход и характер ряда реформ.Успешная централизация предполагает преобладание универсальныхнорм и отношений, отсутствие привилегий. Институт «торга» в 1990-е гг.,напротив, в сочетании с нестыковками региональных законодательств сфедеральнымопределилсвоеобразноепроблемноеполеввидедвухуровневой системы партикулярных «правил игры» - Центра с регионамии властей субъектов РФ с региональными акторами.В итоге, к середине 1990-х гг.

четко обозначили себя следующиетенденции взаимоотношений федерального центра и регионов в России:1. Передачарядаполномочийрегионам–политических,экономических, административных, - причем в разных пропорциях,но в целом по общему принципу – «в обмен на лояльность».2. Снижение степени контроля над политическими процессами врегионах. Степень варьируемости данного признака также различнаот региона к региону.3.

Региональные акторы становятся значимыми на федеральномуровне, а их коалиция образует «группу вето».Солидаризируясь с рядом исследователей, непосредственные причиныцентрализации возможно усмотреть в изменениях конъюнктуры, в которойиздержки Центра начали расти, тем самым существующие институтыстановились неэффективными:55- кризис 1998 г. обозначил упадочное состояние системы отношений«Центр-регионы», трансформировал предпочтения как граждан, таки ведущих политиков в отношении существующей моделирегиональной политики [Митрохин, 2001];- рост мировых цен на углеводороды и постепенное восстановлениеэкономики, сопровождающееся экспансией федеральных бизнесгрупп в регионы [Зубаревич, 2002];- поражение альянса региональных элит (блока «Отечество-ВсяРоссия») на парламентских выборах 1999 г.

[Hale, 2006].Политика централизации стала рациональным ответом в изменившихсяусловиях и ее основные цели лежали в области преобразования, поворотавспять основных эффектов функционирования институтов, выстроенных в1990-е гг.: сформировалась потребность детализации и регламентированияполномочий и структуры региональных органов власти, выстраиванияотношений на основании общих принципов, установления эффективнойсистемы контроля над регионами и пр.Первоочередной задачей федерального центра явилось восстановлениеконтроля над политическими процессами в регионах. С точки зренияинституционализма рационального выбора такая стратегия является болеечем оправданной: обладание информацией и снижение стоимости ееполучения является непременным условием институционализации новых«правил игры».Второйкластеринституциональныхзадачнашелпреобразованийсвоесерединыотражение2000-хгг.всерииисвязанповышением управляемости регионами:- изменением конфигурации региональных элит - их устранением изфедерального поля политики;- концентрация экономических ресурсов, в первую очередь в сферемежбюджетных отношений;56- выстраивание благоприятной конъюнктуры для экспансии ведущихгоскорпораций в субъекты РФ.Ход и характер данных реформ указывает на нормативный подход состороны правительства, который не отражает особенности и потребностиобщества [Кынев, 2006: 146].

Основной массив преобразований продиктованинтересами Центра и в ущерб интересам регионов, в ущерб развитию того жемежрегионального сотрудничества.Таким образом, актуальное состояние отношений Центра и регионов взначительной степени обусловлено предыдущими этапами генезиса, которыезадают рамочные условия для проведения реформ и институционализацииновых практик.

Политика «нового централизма» в России стала актуальнойзадачей в ситуации неэффективных институтов.Российская централизация 2000-х гг. обоснована усиливающейсянеэффективностью институтов, в том числе и государства. В этой связиследует согласиться с тезисом о рецентрализации как составной части болееширокихпроцессов–консолидациигосударстваиформированиямоноцентричного режима [Гельман, 2006: 93]. С другой стороны, российскаядействительность не отражает общих закономерностей, так как последниедвапроцессафункциональносвидетельствуют,например,несвязаныдругисследованиясдругом,очемдецентрализациивВеликобритании, Италии, Франции [Холлис, Плоккер, 1995; Leach, 1998;Negrier, 1999].С точки зрения задач Центра возможно выделение следующих этаповцентрализации 2000-х гг.:1.

Начало 2000 г. – конец 2001 г. Этап восстановления контроля надполитическими процессами в регионах.2. 2002 – 2005 гг. Период институциональных преобразований.3. 2005– 2011гг. Этап проявленияэффектов ипоследствийцентрализации.57Врассматриваемыйпериодполитика«новогоцентрализма»воплотилась в серии следующих преобразований (табл.

1):Таблица 1. Реформы российской централизации в 2000-е гг.НаправлениецентрализацииТерриториальнаяорганизацияРаспределениеобязательств иполномочийИнституты участияИнститутыцентрализованногоконтроля ивмешательстваСбольшойРеформаСоздание Федеральных округов РоссийскойФедерации в соответствии с Указом ПрезидентаРоссии В.В. Путина №849 «О полномочномпредставителе Президента Российской Федерациив федеральном округе»Унификации органов региональной власти принятие ФЗ "Об общих принципах организациизаконодательных(представительных)иисполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации"1.Изменение порядка формирования СоветаФедерации;2.Реформа избирательной системы – переход напропорциональную в ГД РФ, а также насмешаннуюврегиональныхорганахзаконодательнойвласти,хронологическаяунификация дат выборов в субъектах РФ, отменарегиональных партий1.Возвраттерриториальныхотделенийфедеральныхведомств(МВД,ФСБ…)подконтроль Центра2.Введениепорядка«мягкогоназначения»Президентом РФ высших должностных лицсубъектов Федерации3.Бюджетная реформа.долейусловностисоотнесенареформа«мягкогоназначения» (или «наделения полномочиями») глав субъектов федерации ибюджетной системы, но такой выбор был обусловлен моделью эволюциирегиональных политических режимов, используемой в данном исследовании58(измерение«зависимость»).Российскаяинститутымежрегиональнойцентрализациякооперациивсилунеихзатронулапрактическойнеразвитости, обусловленной выстраиваемой системой партикулярныхотношений на протяжении 1990-х гг.Одним из основных преобразований в начала 2000-х гг.

сталореформирование института полномочных представителей президента, что, посути, составляет основу первого этапа централизации. В течение 1990-х гг.закрепиласьаффилиацияполпредоврегиональнымивластями,аследовательно, их бесполезность для задач Центра [Афанасьев, 2006: 12]. Всвязи с этим были расширены функции полномочных представителей(контроль, координация, медиация, согласование кандидатур госслужбы ит.д.), а также закреплены зоны ответственности (федеральные округа).Создание федеральных округов определило более высокий статус полпредовпо сравнению с губернаторами.