Институт правопреемства в международном праве
ТЕМА
Институт правопреемства в международном праве
1. Понятие, источники и объекты правопреемства в международном праве.
Правопреемство как смена одного субъекта другим в несении соответствующих прав и обязанностей берёт истоки в римском праве и предполагает два обязательных условия: смерть наследодателя и переход правовых отношений от последнего к законному наследнику.
Правопреемство в международном праве связано с территориальными изменениями, т.е. с заменой на определенной территории суверенитета одного государства суверенитетом другого. Изменения численности населения или организации характера государственной власти таких последствий не порождают.
Правопреемство может иметь место и в отношениях между другими субъектами международного права, в частности, международными организациями. Но правопреемство международных организаций, в отличие от правопреемства государств, осуществляется не на территориальной, а на функциональной основе. Отсутствие территориального элемента ограничивает правопреемство международных организаций «замещением правомочий» и существенно отличает его от правопреемства государств
С теоретической точки зрения понятие правопреемства государств включает два компонента, известных в англосаксонской доктрине как фактическое правопреемство и юридическое правопреемство. Г. Кельзен определил их следующим образом: во-первых, правопреемство как территориальное изменение и, во-вторых, правопреемство как переход прав и обязанностей от одного государства к другому в результате этого изменения.
Действие юридического механизма регулирования правопреемства государств распространяется на последствия только тех территориальных изменений, которые наступили правомерно, т.е. в соответствии с международным правом. Последствия неправомерных территориальных изменений (аннексии, незаконной оккупации, других форм необоснованного ограничения суверенитета государств на всей или части его территории) вообще не могут быть объектом правового регулирования, так как эти действия, являясь изначально ничтожными юридически, не вызывают правовых последствий.
Правопреемство – это переход прав и обязанностей в результате смены одного государства (предшественника) другим (преемником) в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории.
Рекомендуемые материалы
На сегодняшний день при помощи Комиссии международного права ООН выделены некоторые объекты правопреемства государств: правопреемство в отношении договоров; правопреемство в отношении государственной собственности, государственных долгов, государственных архивов; правопреемство в отношении гражданства физических и государственной принадлежности юридических лиц; правопреемство в отношении членства в международных организациях; правопреемство правительств. За рамками нормотворческого процесса до сих пор остается такая сфера последствий территориальных изменений, как правопреемство в отношении международно-правовой ответственности государств.
Лишь на двух направлениях работы над проблемами правопреемства государств Комиссии ООН удалось добиться успеха. На многосторонних дипломатических конференциях, созванных ООН, были приняты: в 1978 году - Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении международных договоров (вступила в силу в 1996 г.), в 1983 году – Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов. В 1999 году Комиссией был принят проект статей о гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств.
Основное назначение института правопреемства состоит в обеспечении максимальной стабильности и предсказуемости международных отношений при территориальных изменениях, иначе говоря – в сведении к минимуму международно-правовых и политических последствий таких изменений. Стремлением к достижению этой цели и обусловлено общее правило правопреемства, согласно которому «права и обязанности старого субъекта права не умирают, а переходят к новому».
Венские конвенции предусматривают два принципа при решении вопросов, связанных с правопреемством международных обязательств: 1) принцип континуитета (непрерывности) – международные обязательства государства-предшественника в отношении территории, являющейся объектом правопреемства, переходят к государству-преемнику и 2) принцип tabula rasa (чистой доски) – государство-преемник не связано международными обязательствами государства-предшественника.
2. Правопреемство государств в отношении международных договоров.
Правопреемство договоров согласно Венской конвенции 1978 г. осуществляется по-разному. Это зависит от вида договорного обязательства: многосторонний договор или двусторонний, вступил он в силу к моменту правопреемства или не вступил. Правила правопреемства связаны с типом правомерного перехода территории от одного государства к другому.
Международному праву известны, по крайней мере, 7 типов такого перехода.
1. Объединение государств. Два или несколько государств прекращают свое существование как субъекты международного права и на их основе возникает единое государство – качественно новый субъект международного права. По Венской конвенции 1978 года новое государство наследует все международные обязательства тех государств, на месте которых оно возникло (принцип континуитета). Примером такого объединения государств является слияние в 1989 году НДРЙ и ЙАР и возникновение на их основе Йеменской Республики. Практике известны также случаи, когда при объединении государств все их договоры сохраняли силу, но применялись лишь к той части территории объединенного государства, в отношении которой они находились в силе в момент правопреемства (при объединении Сирии и Египта в ОАР)
2. Приведенные правила относятся и к случаю, когда одно или несколько государств присоединяется к другому государству. Речь фактически идет о вхождении одного государства в состав другого, при котором «входящее» государство теряет свою международную правосубъектность, а «принимающее» государство как субъект международного права остается неизменным. Это последнее государство принимает на себя все международные права и обязательства государства, существовавшего на присоединенной территории. Так, в результате вхождения ГДР в ФРГ первая утратила свою правосубъектность, а вторая сохранила.
3. Присоединение части территории одного государства к другому государству имеет место на основе договора цессии. Как правило, оговоренная территория в момент смены на ней государственного суверенитета автоматически переходит из договорного режима государства-предшественника в договорный режим государства-преемника (принцип подвижности договорных границ). При этом новый суверен наследует международные права и обязательства, вытекающие из «локализованных» договоров государства-предшественника – договоров, действие которых распространялось исключительно на территорию, изменяющую свою государственную принадлежность. Пример: передача Великобританией Китаю района Гонконга, завершившаяся в 1997 году.
4. Разделение государства и возникновение на территории государства двух или нескольких государств – новых субъектов международного права, при котором государство-предшественник перестает существовать. Новообразованные государства принимают на себя всю полноту международных прав и обязательств прежнего государства, каждое – в отношении той территории, которая перешла под его суверенитет (принцип континуитета). Данный тип перехода территории характерен для разделения Союза ССР (1991г.), хотя и обладает существенной спецификой, разделения Чехословакии (1992г.).
5. Отделение части территории государства и возникновение на ней одного или нескольких государств. При этом государство-предшественник как субъект международного права продолжает существовать, в его договорных отношениях не происходит изменений. Исключением являются те договоры, которые непосредственно связаны с отошедшей территорией. Сказанное относится и к членству в ООН. Что же касается государства, образовавшегося на отделившейся территории, то по этому поводу имеются две различные позиции. Согласно первой, традиционной, новое государство не несет обязательств по договорам государства-предшественника (позиция Секретариата ООН по поводу отделения Пакистана от Индии в 1947г.). Иная позиция отражена в Венской конвенции 1978 года. Договоры государства-предшественника сохраняют силу и для государств-преемников (ч. 1 ст. 34). По такому принципу происходило отделение Пакистана от Индии (1947г.), отделение Бангладеш от Пакистана (1971г.), в недавний период – отделение Эритреи от Эфиопии (1992), отделение четырех республик – Словении, Хорватии, Боснии и Герцеговины, Македонии от Югославской федерации (1991-92гг.).
6. Образование нового государства на частях территорий двух или нескольких государств. Это – крайне редкий случай территориальных изменений. Государства-предшественники продолжают существовать. Однако переход международных прав и обязательств от них к новому государству не регулируется пока даже обычными нормами права. Можно предположить определенную вероятность того, что в случае возникновения в будущем независимого курдского государства, его образование пойдет по этому пути.
7. Под весьма важное исключение подпадают государства, образующиеся в процессе деколонизации. В отношении «новых независимых государств» Венские конвенции устанавливают особый режим правопреемства, известный как принцип tabula rasa (ст. 16 Конвенции 1978).
Венские конвенции не регулируют вопрос, когда государство возникает в результате социальных революций, когда происходит глубокие изменения в государствах. В этих случаях необходимость правопреемства обосновывается сменой общественно-экономической формации. В частности, концепция правопреемства рассматривалась в связи с преобразованием общественно-политических укладов России в 1917 г., Китая в 1949 г., Кубы в 1959 г. Оптимальное решение возникающих при социальной революции проблем следует искать на основе принципов добровольного согласия, добросовестности и максимального сохранения международных обязательств.
3. Правопреемство международных договоров СССР бывшими союзными республиками.
Существенной спецификой обладает решение проблемы правопреемства в результате распада СССР. При этом типе перехода территории, Венская конвенция 1978 года отдает предпочтение принципу континуитета. Он и был закреплен в ряде документов, фиксировавших факт ликвидации СССР, а именно: в Соглашении о создании СНГ от 8.12.91г. и в Алма-Атинской Декларации стран СНГ 11.12.1991г. Согласно тексту указанных документов все государства-члены СНГ в равной мере рассматривались как правопреемники СССР. Однако реализация этого положения практически была затруднена вследствие специфики статуса СССР - одной из опор существовавшей международной политической и правовой системы, роли в военно-политической структуре, а также в системе ООН. Прекращение существования СССР поставило все это под угрозу. Ни один из правопреемников не мог претендовать на место постоянного члена Совета Безопасности. Выход из сложившегося положения был найден в концепции «Россия: государство-продолжатель СССР», которая означает, что место СССР в мировой политике занимает Россия, на нее ложится основная ответственность за выполнение его обязательств.
Наряду со статусом России, как государства продолжающего СССР, выделяются: особый статус прибалтийских республик, которые признаются идентичными соответствующим независимым государствам, существовавшим до присоединения к Советскому Союзу в 1940 г., и не являются правопреемниками СССР, и статус остальных независимых государств-участников СНГ, признаваемых государствами-преемниками СССР. Среди группы государств-преемников выделяются Беларусь и Украина, которые выступали учредителями и независимыми членами ООН, а также независимыми участниками многочисленных международных договоров.
Согласно Меморандуму о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес от 6.07.1992 г. каждое независимое государство вправе самостоятельно решать вопрос об участии в тех или иных международных договорах бывшего СССР, за исключением договоров, представляющих взаимный интерес. Только в отношении последних был провозглашен принцип непрерывности.
На практике члены СНГ не придерживались этого принципа последовательно и применяли его по-разному. Что касается России, то именно в качестве государства-продолжателя СССР она продолжала нести обязательства, вытекающие из договоров СССР. Другие брали такие же обязательства, но в качестве государств-преемников, и некоторые из них — в качестве новых государств.
Действующий Закон Республики Беларусь «О международных договорах» от 23 июля 2008 г. содержит нормы, регулирующих признание правопреемства Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего СССР, а также нормы, регулирующих выбор нормативного правового акта о правопреемстве. В соответствии со ст.24 Закона Республика Беларусь может признать обязательность международных договоров путем правопреемства в случаях, предусмотренных международным правом. В случае правопреемства Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего СССР Республика Беларусь считается связанной обязательствами по данным международным договорам с 10 декабря 1991 года, если иное не предусмотрено международным договоров.
4. Правопреемство государств в отношении государственной собственности, государственных долгов, государственных архивов.
В качестве объекта правопреемства Венская конвенция 1983 года определяет только «государственную собственность ». Режим правопреемства не распространяется на права и обязательства физических и юридических лиц. Под государственной собственностью государства-предшественника Конвенция понимает имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству.
В качестве общего правила переход государственной собственности осуществляется без компенсации, если иное не договорено заинтересованными государствами или не решено соответствующим международным органом. Но имеются и особенности в зависимости от категории правопреемства государств.
Когда государства объединяются и тем самым образуют одно государство-преемник, государственная собственность государств-предшественников переходит к государству-преемнику.
Для более сложных случаев Венская конвенция в качестве основного способа решения проблем правопреемства указывает взаимное соглашение и лишь в случае его отсутствия предлагает свои правила. Согласно положениям Конвенции правовой режим перехода государственной собственности основывается на территориальном принципе в сочетании с принципом справедливости.
Государственный долг определен Венской конвенцией 1983 года как любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшего в соответствии с международным правом.
Если новое государство возникает в результате объединения нескольких государств, государственный долг государств-предшественников переходит к государству-преемнику. (Ст.39 Венской конвенции 1983 года).
При разделении государства или отделении части территории от государства и образовании на ней государства-преемника, а также когда отделившаяся часть территории объединяется с другим государством, переход государственного долга государства-предшественника к государству-преемнику регулируется соглашением между вовлеченными в правопреемство сторонами. В случае отсутствия такого соглашения государственный долг государства-предшественника переходит к государству-преемнику в справедливой доле с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом. (Ст.ст.37, 40, 41).
Когда государство-преемник является новым независимым государством (возникшим в процессе деколонизации, в результате реализации права на самоопределение), то долговые обязательства государства-предшественника не переходят к государству-преемнику. Ст.38 Венской конвенции предполагает возможность заключения иного договора с учетом связи между этим государства-предшественника, связанным с его деятельностью на территории, являющейся объектом правопреемства, и имуществом, правами и интересами, которые переходят к новому государству. Однако такое соглашение не должно наносить ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами, и его осуществление не должно подрывать основ экономического благосостояния нового независимого государства.
Согласно Венской конвенции 1983 года государственные архивы государства-предшественника означают совокупность документов любой давности и рода, произведенных или приобретенных государством-предшественником в ходе его деятельности, которые на момент правопреемства государств принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву и хранились им непосредственно или под его контролем в качестве архивов для различных целей.
В качестве общего правила переход архивов не сопровождается компенсацией (ст.23). Правопреемство не касается архивов, которые находятся на территории предшественника, но принадлежат третьему государству, согласно внутреннему праву государства-предшественника (ст.24).
Конвенция закрепила принцип сохранения целостности государственных архивных фондов (ст.25). При объединении государств архивы переходят к объединенному государству. Для всех иных случаев установлены практически общие основные правила. Часть архивов государства-предшественника, которая должна находиться на территории государства-преемника в интересах нормального управления его территорией, переходит к этому преемнику. Переходит также часть архивов, имеющая непосредственное отношение к территории преемника.
Предшественник обязан предоставить преемнику сведения, касающиеся его права на территорию, определяющие его границы, а также те, которые необходимы для выяснения смысла документов из переданного архива.
5. Правопреемство государственной собственности, государственных долгов и государственных архивов СССР бывшими союзными республиками.
Процесс правопреемства на территории СССР касался двух видов государственной собственности: зарубежной собственности бывшего СССР и собственности, расположенной на его территории. Договор о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г. и более поздние соглашения показали, что интересы государств — республик бывшего СССР были направлены, прежде всего, на регламентацию проблемы правопреемства в отношении собственности, находящейся за рубежом. С первых шагов в деятельности Российской Федерации наметилась тенденция, направленная на сохранение за собой всех активов, чему противостояли остальные государства-республики, также заинтересованные в получении части собственности бывшего Союза ССР.
Доли государств в активах впервые были установлены в Договоре от 4 декабря 1991 г., такое распределение сохранилось и в последующих соглашениях о правопреемстве. Активы и долги СССР распределялись между республиками на основании единого агрегированного показателя. Этот показатель был выработан с помощью факторного анализа и основывался на четырех признаках: долях республик в экспорте, импорте, производственном национальном доходе и численности населения СССР за 1986—1990 гг., т. е. за период, непосредственно предшествующий распаду СССР. Например, для России он составил 61,34 %, для Республики Беларусь — 4,13 %.
30 декабря 1991 г. в Минске республики подписали Соглашение о собственности бывшего Союза ССР за рубежом, в котором взаимно признали право каждой на соответствующую фиксированную справедливую долю. В развитие Договора от 4 декабря 1991 г. и Соглашения от 30 декабря 1991 г. было подписано Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июня 1992 г. В нем вновь устанавливался порядок раздела на основании единого агрегированного показателя в соответствии с теми же долями, однако уже без учета долей Грузии, Латвии, Литвы и Эстонии, составляющих в совокупности 4,77 %. Стороны исходили из взаимозависимости, существующей между обязательством участвовать в погашении и нести расходы по обслуживанию внешнего государственного долга и возможностью реализации права собственности каждой из сторон на причитающуюся ей долю имущества за рубежом.
Информация в лекции "Выявление различий в уровне исследуемого признака" поможет Вам.
В результате подписанного Республикой Беларусь и Российской Федерацией Соглашения об обслуживании внешнего долга бывшего Союза ССР от 20 июня 1992 г. Беларусь передала России свою долю активов в счет погашения своей части долга.
Влияние на осуществление правопреемства оказывал и внешний фактор, в особенности это касалось долгов бывшего СССР. В ходе двух встреч представителей финансовых ведомств «большой семерки» с представителями 12 суверенных республик, проходивших в Москве в октябре-ноябре 1991 г., были подписаны Меморандум о взаимопонимании относительно внешнего долга иностранным кредиторам Союза ССР и его правопреемства от 28 октября 1991 г. и коммюнике от 24 ноября 1991 г., в которых изложены взаимные обязательства сторон. Начиная с этого момента сформировалась устойчивая тенденция, проявляющаяся затем на протяжении всего процесса правопреемства: Россия стремилась сконцентрировать в своих руках все активы бывшего СССР, приняв на себя обязательства по выплате внешнего долга, Украина оказывала сопротивление, не желая идти на экономически невыгодные для себя компромиссы.
Далее правопреемство в отношении долгов регулировалось многосторонними соглашениями, заключенными странами, расположенными на территории бывшего СССР. Первым шагом в этом направлении явилось подписание 4 декабря 1991г. Договора о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов Союза ССР. Его сторонами выступали государства, являющиеся или бывшие субъектами Советского Союза, и Союз СССР как государство-предшественник. Исключение составляли государства Прибалтики, заявившие, что юридически они не входили в состав СССР и поэтому не являются его приемниками.
Хотя в конечном итоге, Договор от 4 декабря 1991г. не был реализован, отдельные его положения послужили отправным пунктом для дальнейшей работы по урегулированию процесса правопреемства. В частности, в нем содержалось определение государственного внешнего долга СССР как любого финансового обязательства, взятого СССР как любого финансового обязательств, взятого СССР или другим законным образом уполномоченным на то СССР лицом, в отношении другого государства, международной организации или любого иного иностранного кредитора. Другим важным моментом этого Договора явилось установление связи между погашением долга и правом на получение активов, а также выявление доли бывших республик СССР во внешнем долге последнего, равно как и в активах. Она определялась на основании единого агрегированного показателя, который фигурировал и в ряде последующих соглашений.
Период многосторонних соглашений, продолжавшийся с конца 1991 г. до середины 1992 г., представлял собой первый, самый нестабильный этап правопреемства, который продемонстрировал несостоятельность договоров о правопреемстве в связи с их общим характером, многочисленными и неэффективными коллективными органами и отсутствием четкого механизма реализации вопросов, в котором, прежде всего, были заинтересованы иностранные кредиторы. Практика показала, что создание такого механизма возможно лишь на базе двусторонних соглашений. 9 октября 1992 г. это выразилось в Решении государств-участников СНГ рассматривать вопросы правопреемства, в том числе и в отношении долгов, на двусторонней основе путем заключения с другими республиками соглашений, получивших название «нулевых вариантов». России удалось добиться права на все активы бывшего СССР, взяв на себя обязательство по погашению внешнего долга.
Исходя из принципа целостности и неделимости государственных архивных фондов, нашедшем отражение в Соглашении о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР от 6 июля 1992 г., его участники не будут претендовать на фонды, образовавшиеся в результате деятельности высших государственных структур бывшей Российской империи и СССР, которые хранятся за пределами их территории (ст.1 Соглашения). Одновременно участники взаимно признали переход под их юрисдикции государственных архивов, включая архивы общесоюзного уровня, находящиеся на их территории (ст.2). Следовательно, раздел архивов произведен по наиболее простому критерию – территориальному. В этом свете истолкован и принцип целостности фондов.
