Понятие административного права
Тема 1. Понятие административного права.
Сущность государственного управления
1. Административное право Украины как отрасль права. Предмет, метод и система административного права.
Административное право, как и любая другая отрасль права, составляет совокупность правовых норм (правил поведения), которые регулируют определенные общественные отношения. Предметом правовой регуляции отрасли права, как известно, есть группа однородных общественных отношений; отрасли права различаются, прежде всего, за предметом.
Административное право регулирует отношения управленческого характера, то есть отношения в сфере исполнительной деятельности государства.
Административное право как самостоятельная отрасль права в ретроспективном аспекте имеет давнюю историю, поскольку берет начало с XVIII ст. Во все времена оно так или иначе связывалось с публичной властью государства, с взаимодействием ее органов с гражданами и другими участниками общественных отношений.
Преодолев в свое время предметную ограниченность собственного источника – так называемого «полицейского права» (а именно, ограниченность вопросами охраны общественного порядка и общественной безопасности), административное право, рядом с конституционным (государственным), являет собой классический образец отрасли публичного – в отличие от частного – права.
Как и конституционное право, административное право опосредствует функционирование публичной власти в государстве. В то же время административно-правовая регуляция является своеобразным продолжением конституционно-правовых норм, конкретизируя во многом их действие. На этом основании можно утверждать, что существование административного права – это необходимое условие и средство реализации Конституции в важнейшей сфере функционирования публичной власти – сфере выполнения законов и других правовых актов государства.
При условиях построения государства на принципах деления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, административное право теснейшим образом соединено с исполнительной ветвью государственной власти (хоть в некоторой степени касается и внутренней организации других ветвей) [1, с.7].
Рекомендуемые материалы
На сегодня под административным правом понимают отрасль права (совокупность правовых норм), что регулирует с целью реализации заданий и функций государства общественные отношения управленческого характера, которые складываются в сфере исполнительной и предписывающей деятельности органов исполнительной власти, внутриорганизационной деятельности других государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями и их органами внешних юридически-властных полномочий [2,с.22].
Административное право является самостоятельной отраслью права, с помощью которой государство регулирует однородные общественные отношения в сфере государственного управления, развивает и крепит его демократические основы. Административному праву принадлежит особенная роль в механизме правового влияния – оно выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Иначе, говоря, административное право – это управленческое право, которое отличается от других отраслей права спецификой предмета, метода регуляции и структурными особенностями (системой размещения нормативного материала) [2, с.23].
Для того чтобы правильно определить предмет административного права, необходимо очертить круг общественных отношений управленческого характера, которые подлежат административно-правовой регуляции. Это отношения между:
– органами исполнительной власти, не подчиненными друг другу (например, между двумя министерствами);
– вышестоящими и нижчестоящими органами исполнительной власти (Министерство внутренних дел Украины (дальше – МВД) – УМВС в области);
– органами исполнительной власти и подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями (Министерство образования и науки Украины (дальше – МОП) – высшее учебное заведение);
– органами исполнительной власти и не государственными организациями (управление юстиции области – областная коллегия адвокатов);
– органами исполнительной власти и гражданами (местная государственная администрация – гражданин, который обратился с заявлением).
Как видно из перечисленных отношений, предмет административного права составляет широкий комплекс общественных отношений в сфере экономики, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности.
Однако сферой деятельности органов исполнительной власти предмет административного права не исчерпывается, поскольку деятельность управленческого характера в известной мере свойственная также другим государственным органам (прокуратуры, суда). В процессе деятельности этих государственных органов также возникают управленческие отношения (например, связанные с прохождением государственной службы, с организацией работы нижчестоящих звеньев, с осуществлением контроля и тому подобное). Эти внутренне организационные отношения рядом с собственно управленческими отношениями также регулирует административное право.
Наконец, административное право регулирует общественные отношения, которые возникают во время осуществления некоторыми не государственными организациями зовнішньовладних управленческих функций (например, деятельность народных дружинников, разных общественных инспекторов и тому подобное). Но оно не задевает внутрішньорганізаційні отношения этих организаций [1, с.7, 8].
Отношения, которые составляют предмет административного права или административно-правовые отношения можно определить как стойкие правовые связки между субъектами и объектами публичного (в основном – государственного) управления, которые возникают в результате действия административно-правовых норм. Они характеризуются такими особенностями:
– возникают в результате управленческой деятельности из реализации публичных, чаще всего государственно-управленческих, интересов;
– у них обязательно принимает участие субъект, наделенный государством соответствующими управленческими полномочиями;
– для них, как и для управления вообще, характерные властность и целенаправленность. Это отношения власти и подчинения;
– защищенные правовыми средствами, в том числе и принудительными [3, с.38].
Таким образом, предмет административного права Украины охватывает:
а) сферу деятельности специальных субъектов – органов исполнительной власти – и управленческие общественные отношения, которые в связи с этим возникают;
б) общественные отношения, которые возникают в связи с осуществлением другими государственными органами деятельности управленческого (внутриорганизационного) характера;
в) общественные отношения, которые возникают в связи с осуществлением не государственными организациями отдельных функций управленческого характера.
Нередко однородные общественные отношения возникают и развиваются под воздействием нескольких отраслей права. В таких случаях возникает необходимость в дополнительных критериях, какие бы позволили определить предмет данной отрасли права.
В этом отношении важнейшее научное и практическое значение имеет метод правовой регуляции, под которой понимается совокупность правовых средств (приемов, способов) влияния на общественные отношения.
Под административно-правовым методом регуляции понимается совокупность правовых средств и способов (приемов), которые применяют органы управления для обеспечения регулирующего влияния норм административного права на общественные отношения [1, с.8].
Административному праву свойственный собственный метод регуляции общественных отношений. Его специфика определяется сущностью государственного управления как юридически-властной деятельности. Если, например, для гражданского права характерное равенство сторон в имущественных отношениях, то для отношений, которые регулируются административным правом, напротив, свойственное неравенство сторон. Суть этого неравенства заключается в том, что в управленческих отношениях всегда есть субъект и объект управления; объект подлежит субъекту. Административно-правовой регуляции свойственный метод юридического господства или властных предписаний, которые происходят от правомочного субъекта управления. Эти предписания имеют односторонний характер, у них оказывается воля субъекта управления. Благодаря этому отношения управленческого характера в научной литературе часто называют отношениями власти и подчинения [2, с.23].
Властность административно-правового метода регуляции оказывается наиболее четко не столько в организационной подчиненности одной стороны другой, потому что она не всегда предусматривается (например, инспектор государственной автомобильной инспекции (дальше – ГАИ) – водитель), сколько в односторонности и обязательности предписаний субъекта управления.
Наличие у административного права собственных предмета и метода регуляции определяет его самостоятельность в системе права. Вместе с тем эта самостоятельность, отделенность относительная, поскольку правовая система отмечается единством. Потому административное право тесно связано с другими отраслями права – конституционным, гражданским, трудовым, финансовым, криминальным и др.
В основу систематизации административного права положена масштабность административно-правовых норм, выделение у них общего и особенного. Система административного права – это внутреннее строение отрасли, которая отображает последовательное размещение элементов, что ее образуют, – административно-правовых институтов и норм, их единство и структурная взаимосвязь [4, с.38]. Она состоит из трех частей: общей, особенной и специальной.
Общая часть объединяет нормы, которые действуют в пределах всей системы государственного управления. Они закрепляют: основные принципы государственного управления; правовое состояние субъектов административного права; формы и методы управления; административный процесс; способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
В особенную часть включаются нормы, которые регулируют управления экономикой, социально-культурным строительством, административно-политической деятельностью, а также некоторые вопросы межотраслевого управления.
Специальная часть соединяет нормативный материал и теоретические положения, которые регулируют административно-правовую деятельность субъектов управления. Например, административная деятельность ОВС, административная деятельность органов таможенного контроля и др.
Структурные составляющие административного права различают за таким критерием, как правовая природа норм. В этом случае в административном праве выделяют такие правовые институты, как:
– институт государственной службы;
– институт административной ответственности;
– институт местного самоуправления;
– институт административной деліктології;
– административно-процессуальный институт;
– разрешительный институт, институт лицензирования и др. [3, с.39].
До сих пор речь шла об административном праве как отрасль права. Кроме этого, его можно рассматривать и как правовую науку, а также учебную дисциплину.
Если административное право как отрасль единственной системы права имеет предметом правовой регуляции определенную часть общественных отношений, то предметом административно-правовой науки является именно административное право как отрасль права. Наука административного права составляет систему теоретических взглядов, правовых идей, понятий, а также знаний о закономерностях административно-правовой регуляции общественных отношений.
Наука административного права призванная анализировать общественные отношения в сфере государственного управления и систему норм, что регулирует их (административно-правовые нормы), досліджувати и обобщать закономерности правовой регуляции организации и деятельности аппарата государственного управления. Она также изучает правовой статус субъектов и объектов исполнительной власти, правовые формы и методы государственного управления, способы обеспечения государственной дисциплины и законности в управленческой деятельности, разрабатывает научные направления, связанные с усовершенствованием административно-правовых институтов общего, отраслевого и межотраслевого управления [1, с.15, 16].
Административное право как учебная дисциплина призванная даты студентам, слушателям знания об административном праве как отрасль права, а также основные понятия, выработанные наукой административного права.
Изучение административного права как учебной дисциплины имеет основополагающее значение для подготовки будущих юристов, поскольку эта дисциплина, во-первых, принадлежит к циклу фундаментальных учебных дисциплин в программе высшего юридического образования; во-вторых, регулирует общественные отношения, которые возникают в сфере государственного управления, которое осуществляется органами исполнительной власти, а в некоторых случаях – и другими государственными органами и органами местного самоуправления[1, с.16].
2. Соотношение административного права со смежными отраслями права.
Выяснение соотношения административного права с другими, смежными правовыми отраслями играет существенную роль относительно уточнения его социальной природы и назначения, особенностей содержания, а также определения места в правовой системе.
Административное право, храня свою «самобытность», выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует практически со всеми существующими отраслями права. Характеризуя это взаимодействие, следует иметь в виду, что оно охватывает своим регулятивным влиянием разные сферы государственной и общественной жизни.
Понятно, что государственно-управленческая деятельность находится под прямым влиянием процессов, которые происходят в обществе, и, в первую очередь, в экономике, что неминуемо отражается на содержании административного права и характере административно-правовой регуляции.
Нельзя также игнорировать тот факт, что сокращение государственного сектора (особенно в сфере экономики) за счет приватизации и акционирования разных объектов, повлекло их «выход» из-под прямого управленческого влияния со стороны субъектов государственного управления. Однако это не влечет отказа от административно-правовой регуляции управленческих отношений в целом.
При этих условиях изменяется юридический статус структур, которые раньше находились в организационном подчинении многочисленных органов управления отраслевого, межотраслевого, территориального и другого характера. Соответствующим образом изменяются формы и методы государственного управления, в частности растет роль региональных регуляторов отношений; усиливается значимость программ норм, рекомендательных норм, административно-правовых разрешений; «выходит» на приоритетные позиции управленческая деятельность контрольно-наблюдательного и правоохранительного характера; чаще используются регулирующие возможности административных договоров.
Следовательно, административное право, изменяя свое содержание, является одним из самых необходимых в рыночных условиях регуляторов общественных отношений.
Служебная роль административного права при современных условиях определяется и другими существенными обстоятельствами, которые выплывают непосредственно из его природы.
Да, в связи с актуальностью проблемы охраны права как непременного элемента правового государства административное право, в отличие от многих других правовых отраслей, имеет и крепит свои собственные юридические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной власти. Невиконання или небрежное выполнение требований административно-правовых норм тянет за собой введение в действие, приостанавливающих и карательных мер, предосторожностей, административно-принудительного характера.
Среди них особенная роль принадлежит институту административной ответственности и административному процессу. С помощью административной ответственности все в большей степени защищаются не только управленческие общественные отношения, но и много других, в частности финансовые, трудовые, природоохранные и тому подобное.
Кроме защиты общественных отношений, административное право может их регулировать. Да, действующее законодательство применяет нормы административного права для обеспечения надлежащей регуляции налоговых, земельных, трудовых и других отношений. Ими, например, определяются: порядок взыскания налогов и сборов, государственный контроль за сдерживанием налогового законодательства; основные организационные принципы предпринимательской деятельности; порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений; многочисленные аспекты компетенции разных наблюдательных органов, которые действуют в пределах предмета других отраслей права (природоохранные инспекции) и тому подобное.
Отмеченные особенности административно-правовой регуляции во многом предопределены ассимиляцией действующей правовой системы. Это характерно для так называемых новых правовых отраслей типа коммерческого, предпринимательского, банковского права и тому подобное. Кроме того, практически в «чистом» виде не существует ни одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляют, как правило, нормы разного отраслевого профиля с преобладанием удельного веса «собственных» норм, которые полностью отвечают предмету этой отрасли.
Наиболее самостоятельными являются такие правовые отрасли, как гражданское, административное, криминальное, международное, конституционное право. В других случаях заметное взаимодействие норм разных отраслей права и законодательства. Да, в земельном или природоохранном праве четко проявляется взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и криминально-правовых норм.
Наблюдается «проникновение» административного права в сферу других правовых отраслей, то есть фактическое наличие управленческих отношений в предмете любой отрасли права. Даже в гражданском законодательстве есть хоть и небольшое, но определенное количество административно-правовых за своей сущностью норм.
Административное право, с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти, охватывает своим регулирующим влиянием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Таким образом, четко оказывается багатоманітність административно-правовой регуляции. Например, финансовое право регулирует общественные отношения, которые сурово ограничены рамками его предмета.
Административное право таких суровых границ не имеет. Соответственно тяжело найти любой специальный вопрос, который можно было бы назвать исключительно административно-правовым, то есть таким, что не задевает интересы правовых отраслей. Фактически со всех сторон нас «окружают» нормы прежде всего административного права. Хоть этот вывод кажется с первого взгляда парадоксальным, однако он имеет крепкое підґрунтя. Например, если речь идет о гражданине, то самыми широкими и многообразными являются его административные права и дееспособность: рождение, учеба, практическая работа, взаимоотношения с социальными, коммунальными, медицинскими, транспортными, правоохранительными и другими службами – на всех этих процессах обязательно отражается соответствующее регулирующее влияние административного права.
Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются соответствующие общественные отношения, которые не охвачены предметом административного права. Так возникает взаимодействие разных правовых отраслей.
Самое тесное административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом.
Конституционное право закрепляет основы организации и функционирования субъектов исполнительной власти, их место в государственном механизме, права и свободы человека.
Административное право детализирует и конкретизирует нормы конституционного права, определяет юридический механизм реализации гражданами своих прав и свобод, компетенцию и структуру исполнительной власти, административно-правовые средства защиты управленческих отношений, формы и методы исполнительно-распорядительной деятельности, основы ее отраслевой, межотраслевой, региональной и местной организации.
Административное право тесно взаимодействует с гражданским правом, поскольку оба регулируют отношения имущественного характера. Нормы гражданского права регулируют отношения, за которые стороны равноправные, а нормы административного права – отношения, которые строятся на подчиненности одной стороны другой.
Взаимосвязь между административным и трудовым правом существует в сфере регуляции служебных отношений. Да, нормы трудового права определяют статус служащих как участников трудового процесса (условия труда, охрана труда, рассмотрение трудовых споров). Нормы же административного права регулируют государственно-служебные отношения (условия и порядок прохождения службы, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц из организации трудового процесса и др.).
Административное право тесно связано с финансовым правом. Финансовое право своим рождениям, собственно, обязано государственному, административному и частично гражданскому праву. Финансовое право регулирует отношения в сфере финансовой деятельности государства, в частности в деятельности из аккумуляции и деления средств, которые составляют национальный доход государства. Для регуляции этих отношений используется административно-правовой метод. Однако финансовое право признано самостоятельной отраслью, потому что регуляция мобилизации, деления и использования средств имеет большое значение для государств и отмечается специфическими особенностями.
Следовательно, если речь идет о делении финансов – это финансовое право; если об организации работы финансовых органов – это административное право.
Иначе говоря, административное право регулирует управленческие отношения в отрасли финансов, а финансовое – самые финансовые отношения как особенная разновидность экономических отношений.
Границы норм криминального и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запрещений.
Самое сложное размежевать административную и земельную, природоохранную, сельскохозяйственную, таможенную и предпринимательскую отрасли права. Механизм соотношения их такой, что значительная часть отношений принадлежит к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права и свойственным ему методом.
Таким образом, административное право, как одна из ведущих отраслей правовой системы Украины, составляет сложное социально-юридическое образование, в котором отображаются материальные, идеологические, моральные и другие отношения, которые существуют в обществе[3, с.43–46].
3. Сущность, основные черты и структура государственного управления.
Государственное управление – функция государства, какая присущая специальным организационным структурам (органам), их совокупность является системой органов государственного управления. Эта система в целом и каждая из ее составляющих отдельно, выполняя функции государственного управления, действуют исключительно от имени государства. Решение, какие они принимают, обязательные для всех участников общественных отношений, в том числе и для не государственных организаций и формирований. Складывается эта система из двух компонентов:
а) государственных органов, то есть надлежащих государству (например, министерство, областная государственная администрация);
б) не государственных (не имеют статуса государственных) органов, то есть государству не надлежащих.
Первым в этой системе принадлежит главное и ведущее место, их совокупность является составной частью аппарата государства. В этих органах на основе, уплаты, работают государственные служащие.
Вторые могут осуществлять государственное управление лишь в том случае, если государство делегирует им соответствующие полномочия. Да, ЗУ «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.1997р. не государственным структурам – исполнительным комитетам советов – делегирован значительный объем полномочий относительно реализации функций государственной исполнительной власти, в частности такие: статистический учет граждан, которые постоянно или временно проживают на соответствующей территории; осуществление по закону контроля за сдерживанием цен и тарифов; согласование в установленном порядке кандидатур для назначения на должность руководителей предприятий, учреждений и организаций, расположенных на соответствующей территории, которые находятся в государственной собственности и др.
Государственное управление, как часть социального публичного управления, хранит характеристики последнего. В то же время оно имеет многочисленные особенности, которые отображают его специфику и дают возможность детерминировать как самостоятельный вид управления.
Эти особенности оказываются в основных компонентах системы государственного управления (субъекте, объекте, управленческом влиянии) и інтегративних свойствах, что присущие ему как системному управлению.
Главная особенность субъекта – это то, что им является государство в целом. В управленческом процессе она представлена системой специальных, как правило, государственных органов. Особенности этих органов, как непосредственных субъектов государственного управления, такие: во-первых, они формируются государством (из воли государства); во-вторых, наделенные государственно-властными полномочиями; в-третьих, осуществляют управленческие функции от имени государства.
Главная особенность объекта – это то, что им является организованное общество в целом. Непосредственными объектами, на которые оказывает влияние тот или другой конкретный субъект, есть подведомственные ему сферы государственного управления.
Определяющими особенностями управленческого влияния является присущий ему государственно-властный характер (он содержит веление государства, обязательное к выполнению), что оказывается в правовой, преимущественно административно-правовой форме (системе норм, системе актов, связанных с их применением, совокупности полномочий участников управленческого процесса), и имеет непрерывный характер.
Главное інтегративна качество системы – реализация в полном объеме общегосударственных интересов в сфере социального управления.
Все основные компоненты государственного управления имеют сложную структуру, то есть состоят из отдельных частей. Потому оно являет собой управленческие подсистемы с особенными свойствами, местом и ролью в управленческом процессе.
В теории административного права достаточно интенсивно исследуется проблема признаков государственного управления, которые часто называют его чертами.
Чаще всего выделяют пять признаков:
1) исполнительно-распорядительный характер;
2) подзаконность;
3) масштабность и универсальность;
4) иерархичность;
5) непосредственно организующий характер.
Рассмотрим каждую из них.
Исполнительно-распорядительный характер государственного управления охватывает два взаимоувязаны направления – исполнительную и предписывающую деятельность.
Органы, которые осуществляют государственное управление, – это, в первую очередь, исполнительные структуры. Важнейшие из них содержат этот признак уже в своем названии (например, органы исполнительной власти). Этот признак, как правило, закрепляется в нормативном порядке. Да, в Положении о МВД отмечено, что оно является органом исполнительной власти.
Существуют органы государственного управления, которые такого статуса не имеют. Однако анализ компетенции этих органов дает возможность однозначно квалифицировать их как исполнительные органы государства. Как первые, так и вторые функционируют для оперативного и непосредственного управления хозяйственным, социально-культурным, военным и другим строительством. Именно на них возложена обязанность реализовывать (выполнять) решения, которые принимает законодательная власть.
Осуществление этой функции (выполнение) невозможное без принятия конкретных управленческих решений и контроля за их выполнением. Потому органы государственного управления наделяются полномочиями властного характера, то есть достают от государства право осуществлять предписывающую (властную) деятельность. При этом они действуют от имени государства и с целью реализации государственной политики в той или другой управленческой сфере.
Предписывающая деятельность управленческих структур оказывается, во-первых, в принятии общеобязательных предписаний (они закрепляются в указах, постановлениях, положениях, распоряжениях, инструкциях, протоколах и тому подобное); во-вторых, в организации выполнения отмеченных предписаний и, в-третьих, в осуществлении контроля за этим процессом. В ходе осуществления этой деятельности органы государственного управления применяют как мероприятия убеждения, так и государственного принуждения, то есть действуют как государственно-властные образования.
Подзаконность государственного управления значит, что его важнейшие цели, сферы, формы и методы влияния устанавливаются на законодательном уровне. Вся исполнительно-распорядительная деятельность ґрунтується на правовых нормах, главное место среди которых принадлежит нормам законов. Именно они создают крепкую правовую базу для осуществления государственного управления и определяют границы его исполнительного направления.
Подзаконность, как черта государственного управления, оказывается повседневно, поскольку субъекты функционируют непрерывно.
При этом органы государственного управления выполняют определенные действия, содержание которых – реализация прямых предписаний закона, обязательных к выполнению. Эти органы на основании законодательства, то есть без обращения к суду, могут привлекать правонарушителей к юридической ответственности, применять к ним административные взыскания. Бесспорно, такого рода деятельность должна осуществляться в рамках законности.
Проявлением масштабности и универсальности государственного управления является осуществление государством управленческой деятельности, влияния на все сферы социальной жизни через вышеупомянутые органы.
Иерархичность государственного управления – это наличие у органов, которые его осуществляют, системы низших, подчиненных им инстанций.
Непосредственно организующий характер государственно-управленческой деятельности заключается в организации совместной деятельности людей в процессе выполнения и распорядительства на разных уровнях.
Таким образом, под государственным управлением следует понимать специфическую деятельность государства, что оказывается в функционировании ряда уполномоченных структур (органов) из реализации исполнительно-распорядительных функций, что непрерывно, планомерно, властно и в рамках правовых установок влияют на общественную систему с целью ее совершенствования в соответствии с публичными интересами [3, с.15–18].
4. Принципы государственного управления.
Достаточно важным является изучение вопроса о принципах государственного управления. След уяснити, что принципы государственного управления – это основополагающие идеи, научные положения данного вида деятельности. В административно-правовой науке нет единственной мысли по поводу видов принципов государственного управления, оснований их классификации. Чаще всего предлагается такая их классификация:
а) общесистемные:
–об’єктивності государственного управления;
–демократизму государственного управления;
–правової упорядоченности государственного управления;
–законності государственного управления;
–розподілу власти в государственном управлении;
–публічності государственного управления;
б) структурно-целевые:
–погодженості между собой целей государственного управления за основными параметрами;
–взаємодоповнювання целей, при котором одна цель способствует другой;
–підпорядкування частных, локальных целей общим целям государственного управления;
в) структурно-функциональные:
–диференціації и фиксация функций путем издания правовых актов и закрепления управленческих функций в компетенции органов государственного управления;
–концентрації, которая обусловливает необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций, чтобы его государственно-управленческое влияние действительно направляло, организовывало и регулировало объекты управления;
–комбінування (направленный на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций от разных субъектов управления не допускала дублирования и параллельности);
–достатньої разнообразия, которое требует, чтобы управленческие функции относительно того или другого объекта управления, за количеством и содержанием отвечали разным управленческим запросам последнего; соответствия управленческого влияния реальным требованиям и запросам объектов управления;
г) структурно-организационные:
–єдності системы государственной власти, которая обеспечивает целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов; территориально-отраслевой, который обусловливает зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и услуг, сферы общественной жизни;
–різноманітності организационных связей, которые раскрывают вертикальные и горизонтальные организационные взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления;
–поєднання коллегиальности и единоначалия, предопределенный спецификой организационного построения и порядка деятельности органов государственного управления;
д) структурно-процессуальные:
–відповідності элементов (методов, форм, стадий) управленческой деятельности органов государственного управления их функциям; конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты;
– стимулирование рациональной и эффективной управленческой деятельности [5, с.29, 30].
В.К.Колпаков выделяет такие группы принципов государственного управления:
1)социально-политические – демократизм, участие населения в управленческой деятельности государства (народность); равноправие лиц разных национальностей; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность;
2)организационные принципы построения аппарата государственного управления – отраслевой, функциональный, территориальный;
3)организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления – нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческого труда; ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность.
Социально-политические принципы – это самые общие принципы государственно-управленческой сферы. Они распространяются на все виды исполнительно-распорядительной деятельности и все функционирующие в государстве управленческие структуры. Принципы этой группы, как правило, закрепляются в нормативном порядке. Много из них содержится в Конституции Украины (они достали название конституционных) и других законодательных актах.
Одним из важнейших социально-политических принципов является демократизм. Уже в ст.1 Конституции Украины отмечено, что Украина является суверенной и независимым, демократическим, социальным, правовым государством. Естественно, что определяющая черта государства возводится в важнейший принцип ее управленческой деятельности.
Одним из важнейших условий успешного построения демократического, правового, социального государства является обеспечение реального участия граждан в решении всего разнообразия вопросов государственной и общественной жизни. Именно поэтому участие населения в управленческой деятельности государства является непременным принципом государственного управления, закрепленным в Конституции Украины, законах и многих подзаконных актах.
Да, ст.5 Конституции Украины фиксирует положение о том, что народ Украины, будучи единственным источником власти в государстве, осуществляет ее как непосредственно, так и через систему органов государственной власти и местного самоуправления; ст.38 предоставляет гражданам право участия в управлении государственными делами; ст.140 определяет местное самоуправление как право территориального общества (жителей сел, поселков, городов) самостоятельно решать вопрос местного значения в пределах Конституции и законов Украины.
Принцип равноправия лиц разных национальностей в своем конкретном проявлении обеспечивает ровное положение в государственном управлении всех граждан Украины независимо от их национальности. Да, согласно со ст.24 Конституции Украины не может быть привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, этнического происхождения. Ст.53 Конституции Украины гарантирует гражданам, которые принадлежат к национальным меньшинствам, право на учебу родным языком или на изучение родного языка в государственных учебных заведениях.
С принципом равноправия лиц разных национальностей тесно связанный принцип равенства всех перед законом. Конституция Украины закрепляет равенство перед законом всех субъектов права собственности (ст.13); равенство прав женщины и мужчины (ст.24); объединений граждан (ст.36); равенство перед законом детей (ст.52).
Особенное место среди всех принципов государственного управления принадлежит принципу законности. Ст.1 Конституции определяет Украину как правовое государство, ст.8 закрепляет как государственный принцип верховенство права, а статьи 6 и 19 устанавливают, что органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией границах и в соответствии с законами Украины. Это значит, что суровое и неуклонное сдерживание законов и подзаконных актов – это единственно допустимый вариант деятельности государственных структур, должностных лиц, органов местного самоуправления, объединений граждан, других субъектов права. Следовательно, сдерживание принципа законности в государственном управлении предусматривает:
– образование управленческих органов на основании сурового сдерживания действующего законодательства;
– функционирование государственных органов и органов местного самоуправления исключительно в пределах правовых предписаний;
– высокое сознание и дисциплинированность служащих аппарата управления.
Законность как важнейший принцип деятельности фиксируется в нормативных документах, которые определяют правовой статус субъектов государственного управления.
Реальное осуществление демократических превращений, усовершенствование управленческих процессов в соответствии с требованиями документов об административной реформе, обеспечения в государстве настоящей законности и реального правового порядка возможны лишь в условиях широкой гласности и учета общественного мнения. Этот принцип содержит три взаимоувязанные и взаємозумовлені компоненты: во-первых, широкая гласность; во-вторых, общественное мнение относительно функционирования субъектов государственного управления; в-третьих, широкий ее учет во время выработки управленческих решений.
Гласность дает возможность гражданам видеть механизм формирования и реализации государственно-управленческого влияния и ход всех управленческих процессов. Общественное мнение отображает представление (оценки, суждения) активнейшей части населения относительно эффективности, полезности, правильности управленческих решений. Она является массивом информации для субъектов государственного управления. Учет общественного мнения – это канал обратной связи в системе государственного управления, использование информационного массива для выработки и принятия наиболее обґрунтованих и эффективных управленческих решений.
Важное место среди принципов государственного управления занимает принцип объективности. Он предусматривает четкое сдерживание требований объективных закономерностей общественного развития, учет реальных возможностей (материальных, технических, интеллектуальных) государства относительно реализации тех или других управленческих решений. Этот принцип оказывается при формировании государственно-управленческого влияния. Согласно с ним последний должен отвечать реальным возможностям управляемых объектов и глобальным управленческим целям.
Организационные принципы построения аппарата государственного управления обеспечивают наиболее рациональный выбор субъектов управленческой деятельности. Исходя из этих принципов и учитывая конкретные социальные и экономические условия, осуществляется деление компетенции управленческих структур (органов управления). Они должны максимально эффективно распределить управленческий труд и устранить параллелизм в деятельности центральных и местных органов, вышестоящих и более низких звеньев аппарата.
В соответствии с отмеченными принципами, субъекты дифференцируются за отраслями, сферами, территориями, образовывая в совокупности целостную систему государственного управления. Правильно организованная структура обеспечивает эффективное функционирование всей системы. В настоящее время структура субъектов государственного управления Украины ґрунтується на отраслевом, функциональном (межотраслевому) и территориальном принципах.
Отраслевой принцип реализуется в таком структурном построении, где однородные за характером деятельности объекты закреплены за соответствующим органом управления и образуют сферу его управленческой деятельности. Субъекты, которые осуществляют управление по отраслевому принципу, принято называть отраслевыми органами государственного управления.
При структурном построении, что ґрунтується на функциональном (межотраслевому) принципе, к веданию специально образованного органа управления передается одна (или несколько) государственная функция. Управление отмеченным субъектом осуществляется на всей территории Украины независимо от принадлежности предприятий, учреждений, организаций к той или другой отрасли, сфере, форме собственности и тому подобное (в частности, Государственная налоговая администрация Украины осуществляет такое управление функцией сбора налогов).
Территориальный принцип заключается в таком структурном построении, при котором государственные органы осуществляют комплексное управление на определенных, четко очерченных территориях. К таким государственным органам принадлежат, в первую очередь, областные, Киевская и Севастопольская городские, районные в областях, районные в городах Киеве и Севастополе государственные администрации.
Организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления применяются для определения содержания деятельности конкретных управленческих структур. Сдерживание этих принципов дает возможность эффективнее использовать потенциал государственных служащих, персонала научно-исследовательских учреждений, технических работников. С помощью этих принципов обеспечивается принятие правильных управленческих решений, организация и применение рациональных управленческих процедур, действенный контроль и исполнительская дисциплина. Они фиксируются в соответствующих нормативных актах.
Обратите внимание на лекцию "Назначение и характеристики".
Принцип нормативности используется для правовой регуляции деятельности аппарата государственного управления. Каждый орган государственного управления должен иметь соответствующий объем компетенции, содержание и характер которой предопределены порученной органу сферой управления, его местом в управленческой иерархии, структурными особенностями. К компетенции должны входить задания, функции органа, порядок его организации и деятельности. Согласно с этим принципом применяемые субъектом управления методы, формы, процедуры и тому подобное должны избираться не произвольно, а на основании соответствующих нормативных документов.
Принцип единоначалия заключается в том, что орган государственного управления возглавляет конкретное лицо, назначенное на соответствующую должность путем принятия управленческого акта.
Принцип коллегиальности предусматривает обсуждение важных вопросов коллективами специалистов, мнение которых должно учитываться в случае принятия решений. Общее положение о министерстве, другой центральный орган государственной исполнительной власти содержит норму, согласно с которой для коллективного обсуждения важнейших направлений деятельности министерства и развития отрасли в его составе должна образовываться коллегия.
Применение принципа деления управленческого труда предопределенно тем, что последняя складывается с относительно самостоятельных однородных видов, каждый из которых требует от субъектов определенной квалификации и специфических знаний, то есть управленческой специализации. Потому внутри органов управления формируются коллективы специалистов, которые могут быть организационно оформленные в виде управлений, отделов, подотделов, секторов и тому подобное.
Принцип ответственности за принятые решения имеет два аспекта. Во-первых, благодаря его применению обеспечивается неотвратимость ответственности за ошибочные, принятые без учета объективных закономерностей и конкретных ситуаций решения, а во-вторых, на его основе ответственность персонифицируется.
Важное значение для успешного осуществления государственного управления имеет реализация принципа оперативной самостоятельности. Всю багатоманітність управленческой деятельности невозможно предварительно предусмотреть и зафиксировать в документах, которые регламентируют функционирование органов управления. Сложность разрешимых вопросов предопределяет необходимость анализа значительного объема информации и наличия у многих специалистов разноплановой компетентности. В то же время динамика социально-экономических процессов побуждает государственных служащих к оперативному принятию решений. Потому государство, определяя и закрепляя административно-правовыми нормами компетенцию органов управления, предоставляет им соответствующие возможности и оперативное пространство для самостоятельных действий [3, с.18–26].
