Автореферат (Муниципальный контроль в Российской Федерации проблемы теории и практики)

На правах рукописиБЫШКОВ ПАВЕЛ АНАТОЛЬЕВИЧМУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИСпециальность: 12.00.02 – конституционное право; конституционныйсудебный процесс; муниципальное правоАВТОРЕФЕРАТдиссертации на соискание ученой степенидоктора юридических наукМосква – 2018Работа выполнена на кафедре муниципального права юридическогоинститута Федерального государственного автономного образовательногоучреждения высшего образования «Российский университет дружбы народов».Научный консультант:Чихладзе Леван Теймуразовичдоктор юридических наук, профессор,заведующий кафедрой муниципального праваФГАОУ ВО «Российский университет дружбынародов»Официальные оппоненты: Киреева Елена Юрьевнадоктор юридических наук, профессор,декан факультета управления персоналом игосударственной службы ИГСУ РАНХиГС,заведующая кафедрой правового обеспечениягосударственной и муниципальной службыПешин Николай Леонидовичдоктор юридических наук, профессор, профессоркафедры конституционного и муниципальногоправа юридического факультета Московскогогосударственного университета имени М.В.ЛомоносоваУсманова Резида Минияровнадоктор юридических наук, доцент,декан юридического факультета Стерлитамакскогофилиала Башкирского государственногоуниверситета, заведующая кафедройконституционного и муниципального праваВедущая организация:ФГБОУ ВО «Всероссийский государственныйуниверситет юстиции (РПА Минюста России)»Защита диссертации состоится 13 марта 2019 года, в 15 часов на заседаниидиссертационного совета Д 212.203.29 при ФГАОУ ВО «Российский университет дружбынародов» по адресу: 117198, г.

Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.С диссертацией можно ознакомиться в Учебно-научном информационномбиблиотечном центре (Научной библиотеке) Российского университета дружбы народовпо адресу: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.Электронная версия автореферата диссертации размещена на сайте ФГАОУ ВО«Российский университет дружбы народов» по адресу: http://dissovet.rudn.ru; отправленана сайт ВАК Министерства науки и высшего образования Российской Федерации поадресу: http://vak2.ed.gov.ru.Автореферат разослан «____» _____ 2018 года.Ученый секретарьдиссертационного совета Д 212.203.29доктор юридических наук, профессорЛ.Т. Чихладзе2I.ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫАктуальность темы диссертационного исследования.

Необходимостьпостроения концептуальной основы муниципального контроля являетсязначительной для развития и дальнейшего совершенствования целостнойконтрольно-надзорной системы в Российской Федерации. На эту проблемуобратил свое внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин в 2014году в ходе Послания Федеральному Собранию РФ1, отметив приоритетностьпроведения реформы в данной сфере управления, с целью минимизациирисков для граждан и бизнеса, а также повышения качества осуществленияконтроля и надзора органами муниципальной и государственной власти.Правительству РФ было поручено разработать закон о контрольнонадзорной деятельности, опираясь на новейшие достижения в обозначеннойсфере.Законопроект о государственном и муниципальном контроле (надзоре)2был разработан Министерством экономического развития РоссийскойФедерации в 2014 году, в настоящее время проходит процесс егорассмотрения.Важно отметить, что муниципальный контроль неразрывно связан спонятием и сущностью местного самоуправления, которое основывается нач.2 ст.3 Конституции РФ «Народ осуществляет свою власть непосредственно,а также через органы государственной власти и органы местногосамоуправления», а также ст.12 Конституции РФ, закрепившей постулат, что«В Российской Федерации признается и гарантируется местноесамоуправление.

Местное самоуправление в пределах своих полномочийсамостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти»3. Обозначенные конституционные нормы, атакже практика правоприменения свидетельствуют о том, что на уровнеместного самоуправления наряду с внешним муниципальным контролемактуальным является также вопрос внутреннего муниципального контроля, атакже контроль и надзор за местным самоуправлением.Важно на концептуальном уровне исследовать муниципальныйконтроль, как часть целостной контрольно-надзорной системы.Недостаточность теоретико-правовых исследований по обозначеннойтематике в монографической и учебной литературе, отсутствие целостностии системности действующего нормативного правового регулирования данной1Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г.// Парламентская газета от 5-11 декабря 2014 г.

№43.2Проект Федерального закона № 332053-7 О государственном контроле (надзоре) имуниципальном контроле в Российской Федерации (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст посостоянию на 05.12.2017) // Текст документа приведен в соответствии с публикацией насайте http://sozd.parlament.gov.ru/ по состоянию на 05.12.2017.3Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ опоправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ,04.08.2014, № 31, ст. 4398.3сферы общественных отношений, наличие пробелов в законодательстве нафедеральном, региональном и муниципальном уровнях, позволяют заявитьпредлагаемый диссертантом подход, основанный на пониманиимуниципального контроля, как самостоятельного вида контрольнойдеятельности такой формы публичной власти, как местное самоуправление.Интерес представляет теоретическая часть работы, в которой диссертантпоказал роль права в решении вопросов муниципального контроля,исследовал понятийный аппарат, выявил его особенности применительно кданной сфере деятельности органов местного самоуправления, доказалвзаимосвязь и выявил различия между сферами правового регулированиямуниципального контроля, как функции органов местного самоуправления,определил базовое понятие муниципального контроля, разработал научнуюклассификацию данной деятельности, исходя из возможных видовмуниципального контроля.Данное исследование представляет собой первую комплекснуюнаучную работу по проблемам правового регулирования муниципальногоконтроля в Российской Федерации.

Для науки муниципального праваценность работы заключается в том, что в ней системно исследуютсянаиболее существенные проблемы теории и практики муниципальногоконтроля, его виды, формы, содержание и организация. Кроме того авторомдаетсяобъективнаяоценкареальнойдеятельностиинститутовмуниципального контроля в России, выявляются и формулируютсяпредложения по их совершенствованию.Согласно статистическим данным министерства экономическогоразвития РФ доля только внешнего муниципального контроля от общегоколичества проверок на 2017 год составляет 3.1 % и с каждым годомвозрастает, так в 2013 году она составляла всего 1.4%.

При этом штатнаячисленность уполномоченных лиц, осуществляющих такого вида контроль,насчитывала в 2017 году 11090 человек, что при сравнении составляетпримерно 1/10 часть от численности государственных гражданскихслужащих, осуществляющих контроль (надзор) на федеральном ирегиональном уровнях4.Контроль занимает важное место в деятельности, как публичной власти,так и общества.

В свою очередь, муниципальный контроль играетопределяющую роль в обеспечении стабильности функционированияобщества на локальном уровне и внутри системы управления. Дляконтрольно-надзорной деятельности характерна единая цель - налаживаниеэффективной работы системы публичного управления, гарантированиеверховенства права в государстве и законности. Исследуемая проблематикамуниципального контроля с позиций муниципального права имеет важноетеоретическое и прикладное значение для формирования единой контрольнонадзорной системы.4Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципальногоконтроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля(надзора). М.- 2018.

- С.64, С.78.4Целью диссертационного исследования является формированиенаучно-практической основы муниципального контроля, основанной наметодологии системного анализа в сочетании с диалектическим методомпознания, учитывая тенденции современного развития контрольно-надзорнойдеятельности и уровня науки в сфере контроля и надзора.Цель исследования предопределила постановку и решение следующихзадач: дать характеристику муниципальному контролю, как социальноправовому явлению и выявить перспективные направления муниципальногоконтроля; раскрыть методологию исследования проблемы муниципальногоконтроля: понятие, особенности, структуру; провести систематизацию ианализ научных взглядов относительно сущности и содержаниямуниципального контроля; охарактеризовать предпосылки становлениямуниципального контроля, его генезис и особенности историческогоразвития; раскрыть сущность муниципального контроля; определить понятиепринципов муниципального контроля; охарактеризовать функции местногосамоуправлениявконтекстедецентрализации;охарактеризоватьмуниципальныйконтрольвконтекстекомпетенцийместногосамоуправления; установить виды контрольной деятельности в сфереместного самоуправления; дать характеристику источников муниципальногоконтроля; обосновать понятие и признаки субъектов муниципальногоконтроля; раскрыть характерные черты контрольного производства какпроцессуальной формы муниципального контроля; рассмотреть системуконтроля и надзора в местном самоуправлении; раскрыть сущность ихарактерные черты внутреннего и внешнего финансового контроля и аудитана муниципальном уровне; раскрыть основные черты внешнего контроля инадзора за местным самоуправлением в зарубежных странах.Степень научной разработанности проблемы.