Концепция экологически устойчивого развития региона
Концепция экологически устойчивого развития региона на основе многоуровневого подхода управления природопользованием и охраной окружающей среды, а также учет специфических особенностей экологической обстановки Ростовской области позволит обеспечить сбалансированность темпов экономического развития в рамках конкретных территорий с темпами восстановления качества окружающей среды на основе соблюдения экологических стандартов и учета процессов саморегуляции экологических систем на допустимом уровне давления на окружающую среду, а также обозначить стратегию и наметить программу действий природоохранным органам различного уровня в субъектах Российской Федерации. При этом экономический механизм стимулирования экологически допустимого развития характеризуется системой показателей налогообложения, льготного кредитования, финансирования региональных природоохранных программ. В основе решения проблемы финансирования природоохранной деятельности в регионе лежат экономические основы финансовой стабилизации для обеспечения этой деятельности и эффективные стратегии расходования средств на охрану окружающей среды и природопользования. Важнейшая роль принадлежит местным экологическим фондам, поскольку в федеральный экологический фонд идет лишь 10% всех поступлений. Основными источниками средств экологических фондов являются: амортизационные отчисления на природоохранные сооружения; платежи за загрязнение в пределах норм; штрафы за превышение норм; рентные платежи за использование природных ресурсов.
Однако именно местному экологическому фонду приходится осуществлять:
• отчисление в фонд верхнего уровня;
• компенсации другим региональным фондам;
• финансирование межрегиональных программ;
• отчисления на нужды рекреации, здравоохранения, в специальные экологические фонды;
• субвенции и кредиты производителям, снижающим воздействие на окружающую среду;
• компенсации организациям и частным лицам за нанесенный ущерб;
• премии производителям за наилучшие экологические результаты;
Рекомендуемые материалы
• финансирование местных территориальных природоохранных проектов;
• субсидии (дотации) определенным категориям потребителей;
• финансирование службы экологического контроля, научных исследований.
Существующая в настоящее время пропорция распределения средств предприятий и организаций на охрану окружающей природной среды составляет: 10% в федеральный бюджет, 30% — в республиканский, краевой, областной фонд; 60% — в местный (городской, районный) фонд.
Если рассмотреть потоки инвестиций на региональную программу, то окажется, что они весьма разнообразны как по способу образования, так в по источникам получения.
В концентрированном виде составляющие инвестиций региональной программы представлены на схеме.
Составляющие инвестиций на программу:
1 — дотации, субсидии, субвенции;
2 — целевое финансирование;
3— льготный кредит;
4— средства на превентивные мероприятия;
5— подоходный налог;
6 — налог на прибыль;
7— налог на землю;
8 — налог на добавленную стоимость;
9 — налог на имущество предприятий;
10 — платежи за землепользование;
11 — освобождение от НДС природоохранного назначения
Стоит заметить, что потоки б — 9 могут быть реализованы в виде 100%-ного или частичного поступления в период реализации программы, либо в виде налогового кредита.
Анализ действующих правовых документов, в той или иной мере отражающим проблему финансирования природоохранной деятельности, показал, что в формировании бюджетной системы РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и охраны природы. В доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и .загрязнение окружающей среды. Аккумулированные в доходной части средства согласно законодательным актам РФ предполагается целевым назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности. В 1995 г., например, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере 337,5 млрд. руб., на финансирование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий — 71,4 млрд. руб.; программ и инвестиций эколого-ресурсного комплекса — 42,6 млрд. руб., что составляет соответственно 1,8%, 0,38% и 0,22% в общих расходах республиканского бюджета.
Средства в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. Законодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоящего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвестирование природоохранной деятельности. Например, в соответствии с Законом РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу» на реализацию инвестиционных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из Федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным актом. За период 1987—1992 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всей уровней имеет тенденцию к снижению. Так, если в 1987—1988 гг. они составляли 100% в общем объеме инвестиции, то с 1989 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в 1991 г. — до 38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).
Другим источником финансирования природоохранной деятельности стали внебюджетные целевые фонды, создаваемые для исключения остаточного принципа выделения средств на выполнение природоохранных мероприятий, перехода к экономическим методам управления природопользованием и охраной природы. В настоящее время формируются следующие государственные внебюджетные фонды:
— воспроизводства минерально-сырьевой базы;
— воспроизводства, охраны и защиты лесов;
— восстановления и охраны водных объектов. Новым элементом современного экономического механизма природопользования являются и внебюджетные экологические фонды. Последние созданы для финансирования неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др. Федеральный, республиканские, краевые, областные и местные экологические фонды образуют единую систему внебюджетных фондов, формирующихся за счет средств предприятий-при-родопользователей (платежи за загрязнение окружающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения природоохранного законодательства).
В период, характеризуемый экономической нестабильностью, сокращением централизованных инвестиций из бюджета, экологические фонды превращаются в важный источник финансирования природоохранной деятельности. Анализ формирования и использования средств этих фондов в 1992 г. показал, что большинство регионов использует средства по целевому назначению в соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» и нормативно-правовыми документами. Однако, нередки и случаи не целевого использования средств экологических фондов. Так в упомянутом году из средств экологического фонда было израсходовано; в Балахнинском районе Нижегородской области на строительство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерческим структурам — 3,5 млн. руб. (46% средств фонда); Чукотском АО на оплату коммунальных услуг — 1 млн.. Омской области на строительство мостовых переездов — 1,7 млн. руб. и т.д. Это обусловливает необходимость четкого контроля со стороны государственных органов власти и территориальных органов Минприроды РФ за поступлением и целевым использованием средств экологических фондов. Кроме того, следует укрепить механизм управления экологическими фондами, придав им, статус юридического лица с обязательным утверждением дирекции и правления фонда (сегодня на правах юридического лица действует лишь 24% территориальных фондов).
Наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов. Объем капиталовложений, используемых на строительство природоохранных объектов, составил в 1993 г. примерно 1,4% общего объема инвестиций за счет всех форм собственности, в 1992г.— 1%. Сокращение объема финансирования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышает роль экологических фондов. Однако сложное экономическое положение предприятий, снижающее их платежеспособность, стремительный рост цен на работы и услуги, значительно опережающий темпы накопления средств в фондах, их девальвация вследствие длительного промежутка времени между начислением платежей, их поступлением и использованием, низкая финансовая дисциплина приводят к малой эффективности использования этих средств. Наибольшая доля капиталовложений на строительство природоохранных объектов за счет средств экологических фондов в общем, объеме финансирования природоохранных мероприятий составила в 1993 г. в Саратовской области 32,5%, Иркутской — 22,6%, Брянской — 16%.
В нынешних условиях значительно возрастает роль предприятии, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средствами. Например, по данным территориальных комитетов по охране природы, финансовое обеспечение реализации экологических программ в г. Фокино Брянской области, в городах Шахты, Белая Калитва и Таганрог Ростовской области полностью осуществляется за счет собственных средств местных предприятий.
Доля средств предприятий и организаций в общем объеме капиталовложений, направляемых в природоохранную деятельность имеет тенденцию к увеличению. В 1989 г. она составляла 34,3%, а в 1991г.— 56,3%. Наибольшая их доля наблюдалась в Архангельской области (88%), Самарской (82,5%), Тюменской и Челябинской (79,2%). Для сравнения: в США частный сектор финансирует около половины ассигнований на природоохранные мероприятия.
Конечно, на практике спектр привлекаемых средств из различных каналов разнообразнее. Источниками ресурсов финансирования природоохранной деятельности также могут быть различные сочетания средств бюджетов всех уровней, собственные средства предприятий, внебюджетные экологические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства населения. Однако действия территориальных органов в регионах по инвестированию природоохранных мероприятий из различных источников финансирования не всегда должным образом координируются, и это ведет к дублированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Вот почему должны быть четко разграничены функции, выполняемые соответствующими органами управления при осуществлении природоохранной деятельности на территории.
По данным Госкомстата Российской Федерации, в 1993 г. объем капиталовложений на природоохранные мероприятия за счет всех источников финансирования составил 592,8 млрд. руб., примерно столько же в 1992 г. Против 1990 г. эти объемы сократились на 20%. На уменьшение объема этих вложений повлияла дестабилизация бюджетно-финансовой системы РФ, неплатежеспособность предприятий, рост инфляции, сокращение производства, а также процесс становления и упорядочения деятельности территориальных экологических внебюджетных фондов.
Тенденцию изменения источников финансирования природоохранной деятельности в среднем по территории России при сохранении существующей инвестиционной политики можно охарактеризовать следующим образом. В ближайшие годы не следует ориентироваться на выделение средств из бюджетов всех уровней. Строить политику инвестирования природоохранной деятельности нужно, используя собственные средства предприятий и организаций, средства экологических фондов, а также привлекая различных инвесторов.
Защита окружающей среды — проблема общегосударственная. Но конкретные практические меры по ее решению ложатся главным образом на регионы. Ведь они непосредственно страдают от нарушения нормального состояния среды обитания и, к тому же, обладают необходимой информацией для отслеживания обстановки и принятия мер. За «центром» остаются научное обоснование предельно допустимых уровней загрязнения окружающей среды с учетом особенностей отдельных климатических зон и освоенности территорий, экологическая оценка и согласование проектов строительства крупных объектов межрегионального значения, а также разработка экологически чистых технологий для малых предприятий.
Поэтому, говоря о единой системе экологической защиты, нужно, прежде всего, иметь в виду региональную организацию экологической службы. Основными направлениями ее деятельности являются:
— контроль за соблюдением природопользова-телями (предприятиями, организациями, физическими лицами) экологических требований в соответствии с действующими нормативами;
— обязательная экологическая оценка новых объектов строительства и в случае недостаточной экологической надежности запрет на их строительство;
— содействие развитию предпринимательства, способствующего оздоровлению окружающей среды.
В то же время реализация программ и мероприятий по нормализации обстановки в зонах экологического бедствия требует объединенных усилий центра, республик и территориальных образований, поэтому статус, условия, размеры и источники финансирования и ресурсообеспечения по данным зонам нуждаются в урегулировании верхнего уровня управления.
Анализ вопроса экологической безопасности в регионах показывает, что к основным проявлениям ее нарушений следует отнести ухудшение качества среды обитания человека и живых организмов, состояния воздушного и водного бассейнов, увеличение пространств и площадей радиоактивного и химического загрязнения, деградация возобновимых и истощение невозобновимых природных ресурсов, рост заболеваемости и как следствие этого смертности, сокращение продолжительности жизни людей. Сложность взаимоотношения человека с окружающей средой заключается в таком уровне развития, когда темпы экономического роста и использования природных ресурсов должны будут компенсироваться уровнем восстановления качества биосферы в целом. Следует отметить, что создание благоприятных условий для проживания людей на территории региона требует эффективного функционирования системы экологической безопасности, охраны окружающей природной среды от воздействий промышленности, строительства, транспорта, энергетических и прочих объектов.
Следовательно, экологически устойчивое развитие региона подразумевает предупреждение предельных нагрузок на окружающую среду, приводящих к разрушению ее воспроизводственных механизмов, а также рациональное использование природных ресурсов и согласованное с хозяйственной емкостью экологической системы осуществление деятельности в различных сферах производства товаров и услуг на основе экологически чистых технологий. Стратегия природоохранной программы должна включать действия, направленные на сокращение экологического риска и обеспечение экологической безопасности.
Фундаментом для формирования системы норм, предотвращающих возникновение и развитие ситуаций, имеющих опасные экологические последствия, должны служить основные статьи и положения природоресурсного и природоохранного законодательства в России.
В Конституцию Российской Федерации включен ряд статей по охране окружающей природной среды:
Ст. 9. «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
Вам также может быть полезна лекция "Ораторское искусство (введение)".
Ст. 42. «Каждый имеет право на благополучную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Ст. 58. «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду бережно относиться к природным богатствам».
Эти и другие статьи Российской Конституции придают действиям всех организаций и частных лиц, направленных на выполнение природоохранных мер, законный характер и обеспечивают судебную защиту.
Природоохранительное законодательство РФ подразделяется на горизонтальную и вертикальную системы. Горизонтальная система — это Конституция, Федеральные Законы, Указы Президента, Постановления Правительства. Вертикальная система — это нормативные акты, принятые на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации. Природоресурсное законодательство включает законы по охране и рациональному использованию природных ресурсов такие, как: «Основы земельного законодательства», «О недрах», «Основы лесного законодательства РФ» и т.д. Природоохранительное законодательство представлено комплексным законом РФ «Об охране окружающей природной среды», на базе которого принимается ряд природоохранительных законов: «Об особо охраняемых природных территориях», «О государственной экологической экспертизе».
В законе «Об охране окружающей природной среды» заложены принципы обеспечения долгосрочных экологических и экономических интересов населения и хозяйственных объектов, их заинтересованности в охране окружающей среды, предусмотрены механизмы контроля, административные и экономические меры воздействия для нарушителей. В законе четко разграничены функции законодательной и исполнительной власти, компетенции органов субъектов Федерации и местного самоуправления в области охраны природы. Принятие данного закона значительно расширило и круг экологических прав граждан России (например, землепользование наряду с традиционным значением становится формой отдыха на природе), в отличие от прежнего законодательства, которое в основном удовлетворяло экономические, потребности общество в процессе использования материальных ценностей конкретного объекта природы, т.е. новое законодательство приобрело социальный аспект. В ст. 11 Закона «Об охране окружающей природной среды» говорится: «Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванной хозяйственной или иной деятельностью». Право на охрану здоровья является показателем демократизации общества. Эта статья по своей сути соответствует международным стандартам по правам человека. Приоритетность охраны здоровья человека подкрепляется и ст. 25 — о нормировании качества окружающей природной - среды; ст. 17, 21—24 — о страховании граждан, об образовании государственных и общественных фондов помощи; ст. 18—20 — о возмещении в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате вредного экологического и других воздействий на него;
ст. 30 — о государственном контроле за состоянием окружающей среды и соблюдении природоохранительного законодательства; ст. 14, 81—85 — о привлечении к ответственности лиц виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения. Ответственность за нарушение природоохранного законодательства заложена в механизм исполнения его предписаний, т.е. не только методы административно-правового воздействия, но и экономическое стимулирование предприятий и организаций в охране окружающей среды, экологическая экспертиза, экологический контроль, ограничение, приостановление и прекращение деятельности экологически грязных предприятий, уголовная ответственность, возмещение ущерба, причиненного нарушением закона.