ТЕМА

Вопросы населения в международном праве

1. Понятие и международно-правовое регулирование положения населения.

Под населением в международном праве понимается совокупность всех физических лиц, проживающих на территории государства и подпадающих под его юрисдикцию. В состав населения входят несколько групп лиц, существенно различающихся по своему правовому статусу. Это, во-первых, граждане данного государства, составляющие подавляющее большинство населения любой страны. Во-вторых, это иностранные граждане, небольшая часть которых обладает дипломатическими иммунитетами и в силу этого изъята из-под административной, уголовной и гражданской юрисдикции государства пребывания. В-третьих, это лица без гражданства, в-четвертых – лица, обладающие двойным гражданством, а в крайне редких случаях – и множественным гражданством. Наконец, в составе населения обычно имеются лица, получившие право политического убежища на территории данной страны, беженцы, вынужденные переселенцы, а также трудящиеся мигранты. Правовой статус каждой из вышеперечисленных категорий лиц обладает определенной спецификой.

Правовое регулирование положения различных категорий населения относится к компетенции государства, на территории которого они проживают. Вместе с тем, государства являются участниками универсальных и региональных международных договоров, в которых регламентируется статус различных групп населения. В силу этого, их правовой статус определяется как национальным законодательством, так и нормами международного права.

2. Международно-правовые вопросы гражданства.

Под термином «гражданство » в науке международного и конституционного права понимается устойчивая правовая связь между физическим лицом и государством, влекущая за собой их взаимные права и обязанности. В консультативном заключении Постоянной палаты международного правосудия, принятом в 1923 г. по делу, касавшемуся декретов о гражданстве в Тунисе и Марокко, подчеркивалось, что вопросы гражданства в принципе относятся к исключительной юрисдикции каждого государства.

Двумя основными способами приобретения гражданства, признаваемыми международным правом и закрепляемыми в национальных законодательствах, являются происхождение от граждан данной страны – так называемое «право крови» (jus sanguinis) и факт рождения в пределах государственной территории – так называемое «право почвы» (jus soli). Государства, стремящиеся ужесточить порядок приобретения своего гражданства, чаще применяют принцип «права крови» (большинство европейских стран). Государства, заинтересованные в притоке иммигрантов, шире применяют приобретение гражданства по «праву почвы» (страны Латинской Америки). Во многих странах законодательство сочетает оба принципа. Международно-правовые нормы исключают применение «права почвы» в отношении детей сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений, а также членов их семей, не являющихся гражданами страны пребывания (ст.2 Факультативного протокола о приобретении гражданства к Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и ст.2 Факультативного протокола о приобретении гражданства к Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.).

Другим способом приобретения гражданства является натурализация, то есть получение гражданства на основе акта компетентного органа государства. В качестве условий натурализации законодательство большинства государств предусматривает проживание на своей территории в течение определенного времени, владение официальным языком, наличие законных средств к существованию, отсутствие фактов нарушения законодательства и др.

Рекомендуемые материалы

Наиболее распространенными способами прекращения гражданства являются: экспатриация, утрата.

Двойное гражданство (бипатризм) представляет собой одновременное состояние лица в гражданстве двух или нескольких государств. Правовое положение лица с двойным гражданством характеризуется тем, что каждое из государств, считающих его своим гражданином, может потребовать от него выполнения конституционных обязанностей, например, воинской повинности, уплаты налогов и т.п. Поэтому большинство государств отрицательно относятся к явлению бипатризма, что повлекло за собой принятие многочисленных двусторонних и многосторонних международных договоров в целях устранения либо предотвращения двойного гражданства. Так, согласно Европейской конвенции о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства 1963 г. совершеннолетние граждане, которые приобрели гражданство путем натурализации, оптации или реинтеграции, теряют предыдущее гражданство. Лицо, обладающее гражданством двух или более государств, может отказаться от одного из них. Ст.5 Конвенции предусматривает, что лица, обладающие гражданством двух или более договаривающихся государств, выполняют воинскую обязанность только в одном из них. Аналогичная норма содержится в ст.21 Европейской конвенции о гражданстве 1997 г.

Под безгражданством понимается правовое положение лица, при котором оно не имеет никакого гражданства. Состояние апатризма возникает, например, в результате выхода из гражданства или его утраты, если лицо не приобрело гражданство другой страны. Апатриды пользуются ограниченной правоспособностью по сравнению с гражданами государства, на территории которого они находятся. Они не обладают многими политическими правами (избирательным, правом участвовать в референдумах и др.), не могут занимать большинства должностей, не пользуются правом на дипломатическую защиту со стороны какого-либо государства. Поэтому в международных договорах предусматриваются меры, направленные на ликвидацию негативных последствий безгражданства, а также касающиеся сокращения или устранения этого

В 2006 г. была открыта для подписания Конвенция СЕ об избежании безгражданства при правопреемстве государств. Этот документ, основанный на Европейской Конвенции о гражданстве 1997 г., содержит более детальные правила, имеющие своей целью предотвратить либо свести к минимуму случаи безгражданства, связанные с правопреемством.

3. Правовое регулирование гражданства Республики Беларусь.

Закон Республики Беларусь «О гражданстве Республики Беларусь» (далее – Закон), который детально регламентировал принципы, порядок и основания приобретения и прекращения белорусского гражданства действует в редакции от 22 июня 2006 г. Ст.10 и п.17 ст.84 Конституции Республики Беларусь, указанный Закон, Положение о порядке рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Беларусь, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 17 ноября 1994 г. № 209 в редакции от 27 июля 2009 г., а также ряд многосторонних и двухсторонних международных договоров Республики Беларусь составляют законодательную основу регулирования института белорусского гражданства.

Гражданство Республики Беларусь – это устойчивая правовая связь личности с Республикой Беларусь, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Анализ законодательства позволяет выделить следующие принципы белорусского гражданства: принцип стабильности гражданства, принцип защиты и покровительства со стороны государства гражданам Республики Беларусь как на территории Беларуси, так и за ее пределами, принцип невыдачи граждан, принцип равного гражданства, принцип свободы выбора гражданства, принцип избежания случаев безгражданства, принцип верховенства международных договоров над национальным законодательством о гражданстве

Выход из гражданства является наиболее часто встречающимся основанием его прекращения. Гражданство Республики Беларусь утрачивается:

1) вследствие поступления лица на воинскую службу, службу в полицию, органы безопасности, юстиции или иные государственные органы иностранного государства при отсутствии оснований, предусмотренных ст. 20 Закона;

2) по заявлению родителей (единственного родителя) в отношении ребенка, приобретшего по рождению наряду с гражданством иностранного государства гражданство Республики Беларусь. Утрата гражданства Республики Беларусь ребенком в возрасте от 14 до 18 лет допускается только с согласия ребенка, выраженного в письменной форме и нотариально удостоверенного;

3) по основаниям, предусмотренным международными договорами Республики Беларусь.

Законом, а также Положением о порядке рассмотрения вопросов, связанных с гражданством Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 17 ноября 1994 г. №209 в редакции от 27 июля 2009 г., определены государственные органы, полномочные принимать решения по вопросам гражданства, а также детально регламентирован порядок их деятельности. К ним относятся органы внутренних дел – по отношению к лицам, постоянно проживающим в Республике Беларусь, а также органы дипломатической службы – по отношению к лицам, постоянно проживающим за границей.

4. Правовой статус иностранцев.

Лица, которые находятся на территории государства и не имеют его гражданства, в доктрине именуются обобщенным термином «иностранцы». Под иностранцами обычно понимают как иностранных граждан, т.е. лиц имеющих гражданство иностранного государства, так и лиц без гражданства (апатридов), т.е. тех, кто не имеет доказательства наличия у них гражданства какой-либо страны.

Правовой статус иностранцев определяется как внутренним законодательством каждого государства, так и международно-правовыми нормами. Правовой режим иностранцев – это правовой статус, определяющий объем их прав и обязанностей на территории государства пребывания.

В литературе обычно выделяют следующие виды правового режима иностранцев.

1) Национальный режим, означающий уравнивание иностранцев в правах с гражданами данного государства. Он может быть предусмотрен как внутригосударственным законодательством, так и международными договорами. Обычно такое уравнивание устанавливается лишь на условиях взаимности, причем на практике невозможно полностью приравнять иностранцев к собственным гражданам.

2) Режим наибольшего благоприятствования означает, что иностранцам предоставляются в какой-либо области права и свободы, либо устанавливаются такие обязанности, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства. Таким образом, этот режим должен быть не менее благоприятным, чем режим, который распространяется на любое третье государство. Его природа носит исключительно договорный характер. Он может предоставляться, например, в сфере международной торговли, транспорта, отправления правосудия.

3) Специальный режим в литературе понимается по-разному. Существует точка зрения, в соответствии с которой это более жесткий режим по сравнению с двумя вышеназванными, означающий ограничение прав иностранцев по сравнению со статусом граждан данного государства, а также возложение на них дополнительных обязанностей (Е.Г.Моисеев, В.П.Басик).

Другие авторы (Л.Н.Анисимов, Г.В.Игнатенко) считают, что указанный режим характеризуется предоставлением определенных привилегий и преимуществ. Например, в сфере приграничного общения населения (с соседними странами) либо для военнослужащих, расквартированных на территории иностранных государств.

Представляется, что в обоих случаях речь идет о различных чертах специального режима, главной особенностью которого является неравное положение иностранцев, которое может выражаться и в ограничении их прав, и в предоставлении неких льгот и преимуществ.

5. Правовой статус иностранцев в Республике Беларусь.

Правовое положение иностранцев в Республике Беларусь регулируется Конституцией Республики Беларусь, рядом законодательных актов, включая Закон Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», а также иными нормативными правовыми актами.

Согласно статье 11 Конституции Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями) «иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами». Таким образом, в нашей стране, как и в большинстве других государств мира, основным правовым режимом иностранцев является национальный режим. В то же время, в необходимых случаях этот режим дополнен специальным режимом.

6. Право убежища.

Под правом убежища понимается суверенное право любого государства предоставить возможность въезда и безопасного проживания на своей территории по просьбе иностранного гражданина либо лица без гражданства, преследуемого в другом государстве по политическим, религиозным, научным и иным подобным мотивам. Институт права убежища известен на всех этапах существования государств. Он был известен в древнейших государствах Востока, в Греции, Риме.

В зависимости от места предоставления убежища, оно называется религиозным – на территории храма, дипломатическим – на территории дипломатического представительства, военного судна или военного самолета, территориальным – на территории иностранного государства.

Право убежища регулируется Декларацией о территориальном убежище, принятой ГА ООН 14 декабря 1967 г.

Лица, получившие убежище, обладают особым правовым статусом, основные черты которого таковы:

1) они не должны выдаваться и высылаться в страну, где смогут подвергнуться преследованию;

2) они должны пользоваться основными правами и свободами человека в объеме не меньшем, чем другие иностранцы, проживающие в данной стране;

3) им может быть разрешена политическая деятельность, однако они не вправе заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.

7. Международная защита прав беженцев.

Международно-правовой механизм защиты прав беженцев является частью механизма международной защиты прав человека и функционирует в двух направлениях: разработка конвенций и деклараций, закрепляющих международные обязательства в области прав беженцев, и контрольная деятельность международных органов за соблюдением государствами международных обязательств по правам человека.

Вместе с тем, Международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-первых, в  признании и объеме статуса беженца определяющую роль играет государство. Международные документы лишь ориентируют государство на разработку законодательства в соответствии с конвенционными положениями либо конкретизируют критерии и принципы, которыми государства должны руководствоваться (заключения, руководства Исполкома УВКБ ООН). Во-вторых, беженцы лишены защиты со стороны своего государства, что усиливает важность международной защиты их прав и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении социальных и экономических проблем, в отличие от полномочий международных контрольных органов, ограничивающихся надзором за соблюдением государствами международных обязательств.

Решающую роль в формировании современной системы защиты прав беженцев сыграла Организация Объединенных Наций, на которую ее уставом была возложена функция по осуществлению международного сотрудничества государств в «поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка и религий». В 1946 г. на основании резолюции Генеральной Ассамблеи ООН был разработан и принят Устав Международной организации по делам беженцев, ставшей специализированным учреждением ООН.

Резолюцией Генеральной Ассамблеи 319 (IV) от 3 декабря 1949 г. было создано Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. (Далее УВКБ). Согласно Уставу, одобренному резолюцией ГА ООН от 16 декабря 1950 г., УВКБ является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи и находится в подчиненном положении как Генеральной Ассамблее ООН, так и Экономического и Социального совета ООН (ЭКОСОС).

Обязанности Верховного комиссара по международной защите беженцев реализуются в рамках функций (компетенции) УВКБ ООН, детально регламентируемых Уставом, которые условно можно объединить в пять групп:

— участие в правотворческом процессе по защите беженцев: содействие заключению и ратификации международных конвенций, заключение специальных соглашений с государствами, направленных на облегчение положения беженцев и сокращение их числа (п. 8 а, b);

— оказание помощи беженцам: содействие допуску беженцев на территории различных государств, получение ими разрешения для перевоза имущества, особенно необходимого для их расселения, содействие правительственным и частным лицам и организациям в добровольной репатриации беженцев, ассимиляции их в странах убежища, а также непосредственная деятельность по репатриации и расселению по определению Генеральной Ассамблеи (п. 8 с— е, п. 9);

— надзорная функция: получение от правительства информации относительно беженцев на территории государства и законодательства в этой области (п. 8 f));

— финансовые функции: получение добровольных общественных и частных средств для оказания помощи беженцам и распределение их между частными и, если это необходимо, государственными учреждениями, которые, по мнению Верховного комиссара, «являются наиболее квалифицированными для оказания такой помощи» (п. 10);

установление и развитие сотрудничества с заинтересованными государствами и межправительственными организациями, а также с частными организациями по вопросам беженцев и координации "усилии тех из них, которые занимаются попечительством в отношении беженцев. Причем в Уставе подчеркивается, что деятельность Верховного комиссара аполитична и носит «гуманитарный и социальный характер».

В настоящее время в сфере деятельности УВКБ ООН помимо беженцев находятся несколько категорий вынужденных переселенцев.

1) Лица, перемещенные внутри страны (внутренне перемещенные лица).

2) переселенные лица - переселенные из страны первого убежища в третьи безопасные страны; другие лица, чье положение сравнимо с беженцами, с положением беженцев, но они не подпадают под критерии беженца, закрепленные в Уставе УВКБ ООН (например, жертвы вооруженных конфликтов, беспорядков в стране проживания, лица, которым угрожают пытки или смертная казнь в стране проживания, жертвы экологических катастроф).

Таким образом, в современных условиях мандат УВКБ ООН распространяется на широкий круг лиц, определяющих состав вынужденной миграции.

Существенную помощь беженцам оказывают и такие органы и организации, как Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) – социальное обеспечение детей-беженцев; Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) – медицинская помощь при чрезвычайных обстоятельствах; Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) – образовательные программы; Международная организация труда (МОТ) – профессиональное обучение; Всемирная продовольственная программа (ВПП) – обеспечение беженцев продовольствием.

Однако механизм международной защиты прав беженцев был бы неэффективным без разработки универсальной конвенции, детально регламентирущей статус беженца. Такая конвенция была принята 2 июня 1951 г. на международной конференции в Женеве.

В определении понятия «беженец», по Конвенции, подчеркивалась преемственность с предшествующими соглашениями и Уставами МОБ и УВКБ. Идентичность выражалась во временных ограничениях, традиционных критериях. В соответствии со статьей 1 А 2) под беженцами понимались те лица, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. в Европе, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений.

Конвенция 1951 г. не только дала развернутое определение понятия «беженец», но и впервые в полном объеме регламентировала права и обязанности беженцев на территории страны убежища.

Конвенция устанавливает четыре правовых режима для беженцев:

1) национальный режим;

2) режим, аналогичный режиму для граждан государства обычного места проживания беженца;

3) наиболее благоприятный режим в отношении права работы по найму, права на создание и участие в ассоциациях неполитического характера;

4) наиболее благоприятный режим или, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот, которым при тех же обстоятельствах пользуются иностранцы.

Наряду с закреплением общих прав беженцев, соответствующих общепризнанным стандартам прав человека, Конвенция устанавливает специальные права, обусловленные особым положением беженцев как лиц, которые в большинстве случаев утрачивают фактическую и правовую связь с государством либо не имеют документов, устанавливающих их личность, или прибывают страну убежища незаконным путем. В частности, Конвенция налагает обязательства на государство предоставить беженцам, прибывшим на территорию государства законным путем, свободу передвижения и свободу выбора места жительства в пределах территории страны убежища и выдавать беженцам удостоверение личности, если они не обладают проездными документами (ст. 21). Закрепляя принцип невысылки беженцев, законно проживающих на территории государства, за исключением соображений государственной безопасности, Конвенция предписывает государству предоставить таким беженцам достаточный срок для выезда в другую безопасную страну.

Отдавая предпочтение правам беженцев, Конвенция закрепляет их обязанности в отношении страны проживания, заключающиеся в подчинении ее законам и распоряжениям, а также мерам в отношении общественного порядка.

8. Регламентация статуса беженцев в Республике Беларусь.

Люди также интересуются этой лекцией: Экономические основы лесопользования.

Определяющая роль в предоставлении статуса беженца принадлежит государству. Поэтому оно должно выработать комплекс мер, гарантирующих защиту лица, ищущего убежища, с момента прибытия в страну и до момента определения его статуса, что и составляет суть защиты.

Правовая база системы защиты прав беженцев в Республике Беларусь основывается на положениях Конституции, закрепляющих возможность предоставления убежища лицам, преследуемым в других странах за политические, религиозные убеждения и национальную принадлежность (ст. 12), и законодательства, устанавливающего национальный режим для иностранных граждан и лиц без гражданства наряду с гражданами Республики Беларусь, если иное не закреплено Конституцией, законом и международными договорами Республики Беларусь (ст. 4 Закона о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства).

Предоставление статуса беженца и дополнительной защиты в Республике Беларусь регулируется как Законом «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республики Беларусь». Как следует из названия Закона иностранным гражданам  и лицам без гражданства в Республике Беларусь предоставляется 3 формы защиты: статус беженца, дополнительная защита и временная защита.

Дополнительная защита предоставляется иностранным гражданам, не имеющим оснований для получения статуса беженца, но у которых присутствуют вполне обоснованные опасения подвергнуться в стране своего гражданства или постоянного проживания угрозе смертной казни, пыток и других, бесчеловечных и унижающих человеческое достоинство обращений и наказаний либо угрозе жизни в ситуации происходящего в стране вооруженного конфликта. Дополнительная защита предоставляется на срок до 1 года. В случае сохранения в государстве гражданства или постоянного проживания вышеперечисленных опасений срок дополнительной защиты может продлеваться до одного года.

Временная защита предоставляется группе иностранных граждан в случае их массового прибытия и необходимости решения в этой связи вопроса об их допуске в Республике Беларусь и пребывания в ней с целью предоставления им статуса беженца или дополнительной защиты. Срок временной защиты устанавливается Советом Министров и не может превышать одного года. Если по истечению срока временной защиты иностранцы не вернулись в страну их гражданства или обычного проживания либо другую страну, согласившуюся их принять, индивидуально решается вопрос об и защите.

Анализ законодательства и иных нормативных актов Республики Беларусь по вопросам беженцев свидетельствуют о том, что оно в целом соответствует Конвенции 1951 н., а также международным стандартам в области прав человека. По оценке УВКБ ООН, система предоставления статуса беженца на территории Республики Беларусь является одной из лучших в СНГ.