Диссертация (Административно-правовое регулирование государственно-частного партнерства в России)

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙУНИВЕРСИТЕТ имени О.Е. КУТАФИНА(МГЮА)На правах рукописиЛукина Анна НиколаевнаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ12.00.14 — административное право; административный процессдиссертация на соискание ученой степеникандидата юридических наукНаучный руководитель:доктор юридических наук, профессорСтаростин С. А.Москва — 20152ОглавлениеВведение ……………………………………………………………………………...3Глава 1 Сущность и содержание административно-правового регулированиягосударственно-частного партнерства.

…………………………………………..17§ 1. Государственно-частное партнерство как объект административно-правовогорегулирования…………………………………………………………………………17§ 2. Источники административно-правового регулирования государственночастного партнерства………………………………………………………………….43§ 3. Формы реализации государственно-частного партнерства…………………….69Глава 2 Административно-правовое регулирование государственно-частногопартнерства как управленческий процесс……………………………………….92§ 1. Органы исполнительной власти как субъекты административно-правовогорегулирования государственно-частного партнерства……………………………..92§ 2. Функции, методы и организация государственного управления приосуществлении государственно-частного партнерства……………………………116§ 3.

Особенности административно-правового регулирования государственночастного партнерства в социальной сфере…………………………………………129Заключение………………………………………………………………………….151Список источников…………………………………………………………………156Приложения ………………………………………………………………………...1793ВведениеАктуальность темы исследования. Государственно-частное партнерство(далее — ГЧП) является перспективной административно – правовой формойгосударственного управления, позволяющей передавать частным хозяйствующимсубъектам функции по созданию, развитию, модернизации, содержаниюпубличного имущества для оказания качественных услуг (работ) населению.В России уже имеется успешный опыт практического использования ГЧП,например, при строительстве автомобильной дороги «Западный скоростнойдиаметр» в городе Санкт-Петербурге1, реконструкции аэропорта «Пулково» вгороде Санкт-Петербурге2, строительстве и эксплуатации «Нового выхода наМосковскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильнойдороги М-1 «Беларусь» Москва — Минск» 3 и некоторые другие примеры.

Однаконеобходимые условия для развития и реализации этой формы государственногоуправления в настоящее время не созданы. Это проявляется: во-первых, внебольшом количестве проектов ГЧП, во-вторых, в отсутствии разнообразныхправовых форм ГЧП. Так, в настоящее время одной из наиболее востребованных ирезультативныхформгосударственно-частногопартнерствапризнаноконцессионное соглашение4. Но органы исполнительной власти не в полнойстепени соблюдают законодательство о концессионных соглашениях и оконкуренции, что приводит к отрицательным результатам: конкурсы поконцессионным соглашениям признаются недействительными5, в судахМягченкоО.Онбудетлучшимвмире[Электронныйресурс].Режимдоступа:http://webground.su/topic/2009/10/30/t353 (дата обращения: 14.05.2015).2Строительство западного скоростного диаметра [Электронный ресурс].

Официальный сайт Администрации СанктПетербурга.Режимдоступа:http://gov.spb.ru/gov/terr/reg_kirovsk/stroitelstvo-v-rajone/stroitelstvo-zapadnogoskorostnogo-diametra/ (дата обращения: 14.05.2015).3Первая концессия [Электронный ресурс]. АДС-техника. ру. — портал спецтехники: цены, продажа, аренда,перевозки. Режим доступа: http://adc-tehnika.ru/content/tehnika-tehnologii/3351/pervaya-koncessiya/ (дата обращения:14.05.2015).4Шорохов С.В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно правовоеисследование: дис….

канд. юрид. наук: 12.00.14 / Шорохов С.В. М., 2009. С. 3.5Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 7 августа 2012 г. № Ф02-3204/12 по делу № А3313677/2011. СПС «КонсультантПлюс». Режим доступа:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=home#doc/AVS/70878/4294967295/0 (дата обращения: 14.05.2015).14оспариваются основные условия таких соглашений6.Актуальность диссертационного исследования административно-правовогорегулирования ГЧП обусловлена рядом обстоятельств.Во-первых, необходимо проанализировать и дать научную оценку правовойприроде ГЧП, поскольку в настоящее время нет единого подхода в исследованиях,посвященных этому вопросу.

Диаметрально противоположные взгляды ученых ипрактиков на природу ГЧП возникают в основном из-за того, что в теории ипрактике отсутствует единство в терминологии и единообразие в толкованииосновных категорий ГЧП. Это на практике приводит к разноплановости инескоординированностидействийсубъектов,реализующихпроектыгосударственно-частного партнерства, и, безусловно, затрудняет, а порой делаетневозможным их осуществление.Во-вторых, для улучшения эффективности государственного управлениянеобходимо выяснить, в каких случаях требуется прямое государственноеадминистрирование,акогдаможноприменятьгосударственно-частноепартнерство для удовлетворения публичных потребностей в качественных услугах.Следует установить, нужно ли органам исполнительной власти приниматьадминистративные решения, при которых государство становится сторонойвзаимоотношений с частными хозяйствующими субъектами и делит с ними риски,финансирование и другие обязательства по проекту, или их участие должно бытьминимальным.В-третьих,необходимостьиспользованияГЧПприосуществлениигосударственного управления очевидна, так как социальная, транспортная икоммунальная инфраструктуры с каждым годом требуют все больших финансовыхвложений, а бюджетных средств на реализацию указанных задач у государстванедостаточно.

Однако, несмотря на активные усилия со стороны федеральныхПостановление ФАС Уральского округа от 03.09.2012 № Ф09- 6746/12 по делу № А50-22136/2011. СПС«КонсультантПлюс». Режим доступа:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=home#doc/AUR/131220/4294967295/0 (дата обращения: 14.05.2015);Постановление ФАС ВСО от 21.11.2011 № А10-444/2011. СПС «КонсультантПлюс».

Режим доступа:http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=home#doc/AVS/67478/4294967295/0 (дата обращения: 14.05.2015)65органов исполнительной власти по внедрению ГЧП в публичный управленческийпроцесс, на практике подобных проектов немного.Сдерживающими факторами в применении ГЧП, в том числе, являются:отсутствие законодательно установленной процедуры принятия решений позаключению концессионных соглашений и неполное регулирование процедурыпринятия решения публичным партнером по заключению соглашения о ГЧП.Законодательное разрешение указанных вопросов будет способствоватьпрактическому применению этой формы государственного управления приреализации проектов ГЧП.В-четвертых, для принятия обоснованного управленческого решения обиспользовании ГЧП и его реализации необходимо наличие эффективнофункционирующей организационной системы публичных органов исполнительнойвласти и подведомственных им организаций.

Необходимо понять, почему внастоящее время существуют разрозненность и несогласованность действий междуорганами исполнительной власти на федеральном, региональном уровнях приосуществлении проектов ГЧП, почему не привлекаются к работе для реализациипроектов ГЧП институты развития, что необходимо сделать для решения этихпроблем.В-пятых, в субъектах Российской Федерации уже накоплен значительныйопыт правового регулирования и реализации проектов ГЧП в различных сферахобщественной жизни.

Этот опыт требует глубокого анализа в целях егоиспользования как в федеральном законодательстве, так и в правоприменительнойпрактике.Актуальность исследования состоит еще в том, что разработкой проблемстановления и развития ГЧП в России занимались в основном ученые экономисты,а не представители правовой науки. Данная диссертация представляет собойнаучное исследование не всего правового регулирования ГЧП, а только егоадминистративно-правового аспекта, что восполнит соответствующий пробел втеории административного права и практике государственного управления.6Степень научной разработанности проблемы. В российской науке насегодняшний день сформировалась определённая теоретическая основа ГЧП.Наибольший вклад в ее развитие был сделан современными ученымиэкономистами, а также представителями гражданского и финансового права:А.В.

Белицкой, Н.А. Игнатюк; В.А. Кабашкиным; О.В. Ревзиной; А.А. Родиным;А.Н. Рыбаковым; В.Е. Сазоновым; Х.М. Салиховым; И.А. Скрипниковым;А.А. Спиридоновым; С.В. Шороховым; А.Т. Хидзевым; А.А. Ходыревым и т.д.Отдельные вопросы ГЧП были исследованы К.А. Макаревичем7, а именноанализ положений ФЗ «О ГЧП», реализация проектов ГЧП на транспорте и вспорте, вопросы публичной собственности. Исследованию концессионныхсоглашений, взаимодействию международного и внутригосударственного права вправовом регулировании ГЧП посвящены работы А.А.