35924 (Місцеве самоврядування в Канаді)

Місцеве самоврядування в Канаді

У різних країнах в різні роки термін "місцеве самоврядування" розумівся по-різному. Юридично на міжнародному рівні поняття "Місцеве самоврядування" було закріплене в 1985 р., коли була прийнята "Європейська хартія про місцеве самоврядування". У п.1 ст. 3 цієї хартії говориться: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи у рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення".

Можна виділити декілька найбільш поширених теорій самоврядування: теорію "вільної (природної) общини", "господарську", "державну" і "політичну" теорії.

Залежно від застосування концепції єдиної державної влади чи розділення державної влади і місцевого самоврядування, від національних особливостей чи традицій держав розрізняють три основні системи здійснення муніципальної влади на місцях:

1. англосаксонська (США, Великобританія, Австралія, Канада, але ця система не надто поширена, навіть в колишніх колоніях Великобританії вона історично не знайшла свого поширення).

- Місцеве управління має максимум децентралізації, місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих їм повноважень.

- Для вирішення місцевих питань в адміністративно-територіальних одиницях населення обирає раду (правління), як правило на 4 роки, вона складається із 3-7 членів, а в крупних містах – 35-50 осіб.

- Крім того, населення обирає деяких посадових осіб – шерифа (в США – це начальник поліції), атторнея (повіреного), який є представником даної адміністративно-територіальної одиниці в суді (він обирається лише в крупних одиницях – графствах), казначея та ін.

- Органу загальної компетенції – типу виконкому не створюється, так в США місцевою управлінською діяльністю займаються обрані населенням посадові особи і ті члени ради, яким це доручено; у Великобританії – галузеві постійні комісії (комітети), які створюються із членів ради.

- В містах як правило діють хартії самоуправління (деякі з них даровані монархами століттями назад), відповідно до яких обираються ради і мери.

- Мери можуть обиратися радами, або населенням, в останньому випадку мер є більш міцною фігурою, який часто володіє правом вето по відношенню до актів ради, коли мер обраний радою, то він залежить від неї. В деяких містах ради наймають на певний строк (інколи до 12 років) спеціаліста - менеджера для управління, він називається мером або бургомістром.

- Ця система не передбачає призначення з центру чиновників на місцях для контролю за діяльністю виборних рад.

- Місцеві ради в межах закону, звичаю, складеної практики самостійно вирішують питання, які не входять в компетенцію центральних державних органів. Контроль центру за їх діяльність здійснюється шляхом фінансових ревізій (основну масу у фінансуванні місцевих видатків займають не місцеві податки та доходи, а дотації з державного бюджету), судового контролю.

2. романо-германська (континентальна) (Франція, Італія, Польща, Болгарія, Турція, Сенегал та ін.)

3. іберійська (Бразилія, іспаномовні країни Латинської Америки, хоча в самій Іспанії цієї системи немає, ця система має свої особливості в різних країнах, в деяких країнах має певні схожості із романо-германською системою, але має і свої особливості)¹.

Іноді вчені виділяють ще й змішану та радянську модель організації влади на місцях. Звичайно, будь-яка модель організації місцевого самоврядування є доволі умовною. Кожна країна може на конституційному і законодавчому рівні по-своєму визначати, як організуються та діятимуть органи місцевого самоврядування з урахуванням адміністративно-територіального устрою, історичних, фінансових та інших умов розвитку території і формування держави в цілому².

Канада - двунациональна держава, в якій проживають дві основні нації, - англо-канадці і франко-канадці, корінне населення країни – індіанці. Конституція є основним джерелом, в якому юридично оформлений державний устрій Канади. Основний закон Канади, написаний на основі Акту від 1867 року і прийнятий Парламентом в 1982 році. Прийняття нової конституції стало важливою віхою в еволюції канадської державності, оскільки саме воно законодавчо закріпило політичну незалежність Канади від Великобританії.

Важливим елементом в політичній системі Канади є те, що вона побудована на основі федерального пристрою, що передбачає існування урядів суб'єктів федерації разом з центральними органами влади. Також канадські провінції і території мають досить широку автономію в багатьох питаннях, хоча Конституція і передбачає пріоритет федеральних законів над місцевими³.

Суб'єктами Канадської федерації є 10 провінцій (Онтаріо, Квебек, острів Принца Едуарда, Нью-Брансуик, Нова Шотландія, Лабрадор і Ньюфаундленд, Манитоба, Саскачеван, Альберта, Британська Колумбія) і 3 території (Юкон, Нунавут і Північно-західні території). Питання організації місцевого самоврядування в Канаді є пріоритетом суб'єктів федерації і не входять в компетенцію центрального уряду, тому муніципальна організація не є ідентичною в кожній провінції і може істотно відрізнятися⁴.

В п. 8 ст. 92 Конституційного акта (перед тим Акт про Британську Північну Америку) зазначено, що "законодавчий орган даної провінції має право видавати закони, які стосуються діяльності муніципальних установ у провінції Це означає, що лише провінція має право регулювати ці питання, і вони не можуть бути делеговані федеральному парламентові. Провінційна влада встановлює і змінює межі муніципальних одиниць, розробляє основи політики, в рамках якої діють муніципалітети.

На відміну від інших федеративних держав, у Канаді з огляду на особливі и конституції, кожна провінція не має свого окремого основного закону. Тому якщо в США чи Німеччині питання місцевого самоврядування регулюються положеннями конституцій суб'єктів федерації, то в Канаді з цих питань приймаються окремі провінційні закони.

Провінційна влада видає величезну кількість обов'язкових для виконання місцевими органами влади адміністративних постанов та розпоряджень, здійснює призначення до деяких колегіальних органів, які діють на місцевому рівні (сфера освіти, охорона правопорядку і т.д.). Саме провінції виступають ініціаторами і провідниками форм структури місцевого управління⁵.

Головними органами місцевого самоврядування в більшості великих міст є центральні міські ради, в яких представлені окремі муніципальні округи, що входять до складу міста. Ці округи, у свою чергу, мають певну самостійність, проте деякі функції, наприклад зміст міської поліції і міське планування, здійснюються міською радою. Деякі дрібні муніципальні округи управляються безпосередньо представником міської адміністрації. Управління територією Юкон і Північно-західними територіями здійснюється безпосередньо федеральними органами. Велика площа і мала щільність населення роблять дуже скрутним введення на цих територіях принципів місцевого самоврядування (як це має місце в населеніших провінціях), хоча місцеве населення активно виступає за їх введення⁶.

Вплив провінцій визначається також тією обставиною, що федеральна конституція надає їм виключні повноваження з регулювання проблем місцевого характеру, хоча вони прямо і не пов'язані з місцевим самоврядуванням. Так, пп. 7, 9. 10 ст. 92 закону 1867 р. відносять виключно до їх відання підготовку і видання законів з питань заснування, утримання та управління лікарнями, благодійними закладами та притулками для бідних, патентів на діяльність торговельних закладів, барів, готелів і проведення аукціонів з метою отримання доходів на провінційні, місцеві чи муніципальні потреби.

Система місцевого самоврядування в Канаді визначається також адміністративно-територіальним діленням провінції. Наприклад, в провінції Британська Колумбія муніципалітети підрозділяються на чотири типи: муніципалітети великих міст, невеликих міст, сіл і сільських округів.

У основу організації місцевого самоврядування в Канаді покладений поселенський принцип. При формуванні структури органів місцевого самоврядування принцип розподілу влади не застосовується. Залежно від чисельності населення і інших чинників муніципалітети мають різні об'єми предметів ведення, які закріплені в муніципальному акті.

Хоча Конституція Канади, як відзначалося, закріплює за провінціями виняткове право регулювати діяльність органів місцевого самоврядування, але не можна ігнорувати той факт, що значну частину бюджетів провінцій і органів місцевого самоврядування складають федеральні субсидії. Вважається, що значна фінансова участь федерального уряду в діяльності органів двох інших рівнів надає йому право брати участь в політичному регулюванні проблем місцевого самоврядування. У результаті багато важливих проблем на практиці вирішуються за столом переговорів на трибічній основі⁷.

Лише регулювання самоврядування корінних народів Канади не вписується в описану вище схему. З огляду на положення п. 24 ст. 91 Акта про Британську Північну Америку 1867 р., це питання належить до компетенції федерального парламенту: "індіанці і зарезервовані за індіанцями землі" становлять його виключну компетенцію. На збереженні законодавства і встановленої практики наполягають і об'єднання корінних народів.

Це насамперед пов’язано з тим, що з більшістю індіанських племен договори на зайняття територій уклав уряд Великобританії, і правонаступником колишньої метрополії виступає федеральний уряд, а не уряди провінцій. Юридично це підтверджується ст. 35 Конституційного Акта 1982 р.: «… існуючі права аборигенів і права корінного населення Канади визнаються і підтверджуються цим актом».

Якби регулювання проблем корінного населення перейшло до відання провінційної влади, то ці народи втратили б значну частину своїх прав і можливість посилатися на угоди та інші нормативні джерела минулих років. Крім того, за час, що минув, нагромаджено значну законодавчу базу і досвід практичного розв'язаним проблем самоврядування корінних народів, Нарешті, найважливіше: регулювання проблем місцевого управління на федеральному рівні дає змогу общинам, племенам та їх союзам об'єднатися і не тільки домогтися однакового підходу до вирішення багатьох місцевих питань, але й запозичувати певні прогресивні досягнення одне в одного. Перенесення регулювання на провінційний рівень роз'єднало б їх, а з урахуванням незначної чисельності цих народів їх проблеми стали б малопомітними (не кажучи вже про те, що в так званих "бідних" провінціях вони взагалі опинилися б на межі виживання)⁸.

Надання індіанцям повного самоврядування утруднюється великою розкиданістю індіанських племен не лише на величезних просторах Півночі, але тим, що значна частина племен проживає в канадських провінціях. Це накладає на статус самокерованих територій, займаних індіанськими племенами, певний відбиток.

Передусім, слід зазначити неузгодженість положень Закону про індійців із законодавством окремих провінцій. Так, відповідно до федерального закону індійці мають право на необмежене заняття так званими традиційними видами діяльності : полюванням, рибальством. Практично ж законодавство конкретної провінції встановлює інший статус використання довколишніх від резервації водойм, лісів, тундри. Подібна суперечність законодавства частенько призводить до конфліктів⁹.

Уточненню цих і інших питань були присвячені чотири федерально-провінційні конференції на вищому рівні, що пройшли після 1982 р. Дослідженням проблеми і виробленням компромісних шляхів її рішення займалися також численні парламентські і урядові комісії. Ця проблема дуже хвороблива. Так канадські аборигени, що знаходяться під заступництвом і захистом федерального законодавства, вимагають, принаймні, 2/3 території провінції, хоча корінні жителі провінції складають менше 2% її населення.
Повноваження та обов’язки, форми, функції та ступінь автономії, фінансова основа органів місцевого самоврядування регулюються серією законодавчих актів і викладені в загальному муніципальному акті, або акті Про місцеве самоврядування, актах про міста, сільські муніципалітети тощо, які прийняті кожною з трьох провінцій і трьох федеральних територій країни. "Залежно від місцевих традицій, особливостей економічного і соціально-політичного становиша провінцій такі правові документи істотно відрізняються не лише, кількістю (від шести в Альберті до одного в Нью-Брансуїку та на Острові принца Едуарда), а й за змістом.

Вони поділяються на фундаментальні, ті, які визначають загальні принципи дії органів місцевого самоврядування, систем, виборів і т.д., регулюючи певні напрями їх діяльності (підтримка громадського порядку, транспортне обслуговування, охорона навколишнього середовища, організація відпочинку і розваг, профілактичне медичне обслуговування і т.ін.) та підзаконні акти, що регулюють поточну діяльність цих органів - різноманітні рішення, постанови тощо.